IV SAB/Wa 355/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A.G. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie sądowe, 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz A.G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 29 czerwca 2015r. za pośrednictwem operatora pocztowego A. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Gminy w P. z dnia [...] maja 1977r. znak [...] zezwalającej na wejście Zakładowi Energetycznemu Okręgu [...] m.in. na teren nieruchomości położonej we wsi K. gmina P. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m kw. – w celu budowy elektroenergetycznej linii napowietrznej 220 kV Elektrownia P. – [...] w P.. Uprzednio Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Naczelnika Urzędu Gminy w P. z dnia [...] maja 1977r. znak [...]. Odwołanie zostało złożone przez A.G., które do dnia wniesienia skargi do WSA w Warszawie nie zostało rozpatrzone przez organ II instancji. Dodać należy, że skarżący pismem z dnia 9 marca 2015r. wezwał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do usunięcia naruszenia prawa. W skardze na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju zarzucono naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. Zwrócono uwagę, że bezczynność organu ma miejsce gdy w prawnie określonym terminie jaki wynika z art. 35 k.p.a. organ nie podjął żadnej czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postepowanie jednak mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Minister nie wydał decyzji od ponad 5 miesięcy. Skarga wnosi o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 3 sierpnia 2015r.) Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w tej sprawie. Zwrócono uwagę, że Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2015r. (znak [...]) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014r. (znak [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Naczelnika Urzędu Gminy w P.. Podkreślił, że prowadzone postępowanie wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny tego materiału. Wskazano, że zasada szybkości określona w art. 12 k.p.a. nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Organ stoi na stanowisku, że podejmował niezbędne działania celem jego zakończenia i brak podstaw do stwierdzenia jego bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju była uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że organ nie rozpoznał złożonego odwołania od decyzji Wojewody w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., nie wskazując przy tym skarżącemu przyczyn przedłużenia terminu jego rozpatrzenia. Organ nie skierował ani jednego pisma informującego o przyczynach zwłoki i wskazującego termin załatwienia sprawy. Faktem jest natomiast, że w dniu [...] lipca 2015r. wydał decyzję administracyjną o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Wojewody [...]. Tym samym bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć, gdyż po wniesieniu skargi organ załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej, którą obecnie strony mogą zwalczać na etapie postępowania administracyjnego poprzez jej zaskarżenie. W konsekwencji powyższego postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania Ministra do wydania decyzji oraz wyznaczenia organowi terminu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (pkt 1 wyroku). Wydanie jednak przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie nie powoduje, iż postępowanie sądowoadministracyjne stało się zbędne w całości. Art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowił w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015r., że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia, lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Z przepisu tego wynika, że rozstrzygając skargę na bezczynność sąd może podjąć trzy rozstrzygnięcia – dotyczące zobowiązania organu do dokonania czynności, dotyczące ustalenia tego czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dotyczące wymierzenia organowi grzywny. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie (tutaj wydanie przez Ministra decyzji), Sąd winien rozstrzygnąć pozostałe kwestie, a więc, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważyć czy istnieją podstawy do orzeczenia grzywny. W tym miejscu wskazać należy, że wniosek o wymierzenie grzywny nie został w rozpoznawanej sprawie złożony, a Sąd nie uznał za celowe wymierzanie jej z urzędu. Sąd zaznaczył, że brzmienie tego przepisu przywołane wyżej obowiązywało do dnia 14 sierpnia 2015r. Niemniej jednak zmiany p.p.s.a. wprowadzone ustawą z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015r, poz. 685), wchodzące w życie od dnia 15 sierpnia 2015r. nie obejmowały wszystkich uregulowań. Stosownie bowiem do art. 2 przywołanej wyżej ustawy, stanowiącego przepis przejściowy wskazane tam przepisy w nowym brzmieniu stosować należy także do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy p.p.s.a. w jej dotychczasowym brzmieniu. Przepis art. 1 pkt 40 wprowadzający nowe brzmienie art. 149 p.p.s.a. nie został wymieniony w art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r, co oznacza, że nowego brzmienia art. 149 p.p.s.a. nie stosuje się do postępowań sądowych już toczących się. Z tych względów rozpatrywanie bezczynności organu mogło odbyć się jedynie na gruncie art. 149 p.p.s.a. w dotychczasowym brzmieniu, bowiem skarga została wniesiona w dniu 29 czerwca 2015r. Wykładnia tegoż art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którą, wydanie przez organ pozostający w bezczynności aktu po wydaniu skargi wyklucza możliwość orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który dopuścił się bezczynności prowadziłoby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417¹ § 3 k.c. za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałoby sens zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011r. oraz ustawy z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, która weszła w życie z dniem 17 maja 2011r. oraz ustawy z dnia 25 marca 2011r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła wżycie z dniem 12 lipca 2011r). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienia efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji. Sąd, jak to wyżej wskazano uznał, że w sprawie zaistniała bezczynność organu, jednak nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeśli natomiast chodzi o rozpatrzenie odwołania to przepisy przewidują w tym zakresie termin miesięczny od otrzymania odwołania. Faktem jest, że termin miesięczny nie został przez Ministra dochowany. Niemniej odwołanie zostało uzupełnione pismem z dnia 27 stycznia 2015r, które wpłynęło do organu w dniu 2 lutego 2015r. Tym samym termin do rozpatrzenia odwołania w istocie rozpoczął bieg dopiero od dnia 3 lutego 2015r. Ponadto rozpatrywana sprawa należy do dosyć skomplikowanych, co oznacza, że rozpatrzenie odwołania po okresie 6 miesięcy bezspornie należy uznać za naruszenie prawa, ale bez cechy rażącego naruszenia. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie zaś z treścią art. 54 § 3 p.p.s.a. - w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania decyzji przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju - organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym wydanie przez organ, którego bezczynność zaskarżono decyzji merytorycznej po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność tego organu, traktowane jest analogicznie jak uwzględnienie przez organ skargi we własnym zakresie. Zasądzone koszty postępowania stanowi uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł. .