IV SAB/Wa 356/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Groński (spr.) Sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2015 r. sprawy ze skargi I.S. na przewlekłość postępowania Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania 1. stwierdza, że postępowanie z wniosku I.S. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w R. przy ul. P. oznaczoną jako działka nr [...] w obrębie R. [...], o pow. 0,0019 ha, prowadzone było w sposób przewlekły; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Staroście [...] grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych z tytułu przewlekłości, 4. zasądza od Starosty [...] na rzecz I.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi I.S. jest przewlekłe prowadzenie przez Starostę Powiatu [...] postępowania o ustalenie i przyznanie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogę. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosków Wójta Gminy R. i I.S. o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę R. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (poprzednio [...]) o pow. 19 m2 z obrębu R. [...], zajętej pod ulicę P. w R., stwierdził nabycie przez Gminę R. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przejęta nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była własnością osoby fizycznej i pozostawała we władaniu Gminy jako droga publiczna. I.S. złożyła w dniu 20 grudnia 2013 r. do Starosty [...] wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęcie przez Gminę R. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. opisanej nieruchomości. Wnioskodawczyni dołączyła do wniosku kopię decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...]. W piśmie z dnia 14 kwietnia 2014 r. skarżąca złożyła do organu Wojewody [...] zażalenie na bezczynność organu I instancji, zarzucając temu organowi przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Pismem z dnia 16 kwietnia 2014 r. Starosta zwrócił się do Wojewody [...] o przesłanie ostatecznej decyzji tego organu z [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. nr [...] uznał zażalenie A.S. za uzasadnione i wyznaczył Staroście termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy. W piśmie z dnia 2 lipca 2014 r. organ I instancji ponownie zwrócił się do Wojewody o nadesłanie decyzji stwierdzającej przejecie nieruchomości z pomocy prawa. W dniu 9 lipca 2014 r. Starosta poinformował skarżącą, że dotychczas nie dysponuje decyzją o przejęciu nieruchomości, w związku z tym wydanie decyzji nastąpi w terminie 2 miesięcy po otrzymaniu żądanej decyzji od organu odwoławczego. Pismem z dnia 9 grudnia 2014 r. Starosta Powiatu [...] zwrócił się do skarżącej o nadesłanie dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości nr ew. [...] (poprzednio [...]) w R. W odpowiedzi na to pismo I.S. przedłożyła w dniu 17 grudnia 2014 r. zaświadczenie z Państwowego Biura Notarialnego nr [...] dotyczące nieruchomości o nr ew. [...] i [...] w R. W piśmie z dnia 8 stycznia 2015 r. organ I instancji poinformował skarżącą, że nadesłane przez nią dokumenty nie potwierdzają, że w dniu 31 grudnia 1998 r. miała prawo własności do spornej nieruchomości. Starosta podał, że postępowanie w sprawie będzie kontynuowane po ustaleniu kręgu osób uprawnionych do dochodzenia odszkodowania za tę nieruchomość, na podstawie informacji z Sądu Rejonowego w [...] i zakończy się w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania tych dokumentów. . W piśmie z 15 czerwca 2015 r. I.S. złożyła kolejne zażalenie na bezczynność Starosty [...]. W dniu 14 lipca 2015 r. organ I instancji zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] o dokumenty dotyczące nieruchomości [...] i [...], które w jego ocenie są niezbędne do wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji. W dniu 16 czerwca 2015 r. I.S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Powiatu [...] postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. P. w R. (działka nr [...]). Zdaniem skarżącej, Starosta rażąco przekroczył terminy przewidziane na załatwienie sprawy, bowiem pomimo upływu półtora roku od daty złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęta nieruchomość nie wydał decyzji w sprawie. Według strony skarżącej przedłożone przez nią dokumenty dowodzą, że jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowanie za tę nieruchomość. Spełnione zostały więc przesłanki do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że w rozpoznawanej sprawie jest utrudnione dotarcie do dokumentów wskazujących prawo własności spornej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Starosta podkreślił, że początkowo oczekiwał na doręczenie przez Wojewodę odpisu decyzji z [...] listopada 2013 r., następnie na dostarczenie przez stronę skarżącą dokumentów potwierdzających prawo własności nieruchomości. Organ podkreślił, że dopiero po zapoznaniu się z dokumentacją z Sądu Rejonowego w [...], z której wynika, że prawdopodobnie w latach 70 – tych właścicielem spornej działki nie była skarżąca lecz Skarb Państwa (skarżąca była właścicielem działki nr [...]), wystąpił do Sadu Rejonowego dla [...] o udzielenie informacji, czy w Sądzie znajduje się akt notarialny z [...] lipca 1976 r. – umowa sprzedaży nieruchomości nr [...]. Ustalenie tej kwestii ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ jeżeli Skarb Państwa stał się właścicielem spornej działki w 1976 r., to nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi I.S. jest przewlekłe prowadzenie przez Starostę Powiatu [...] postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności wskazanej we wniosku nieruchomości z przeznaczeniem pod drogę publiczną – ul. P. w R. Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że postępowanie to jest prowadzone w sposób wyjątkowo przewlekły. Przyjmuje się na ogół, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wynikającą z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej jako k.p.a., zasadę szybkości postępowania administracyjnego (por. np. P. Dobosz: Milczenie i bezczynność w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2011 r. s. 73 i nast.). Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. II OSK 549/13, lex nr 1369030). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. W kontrolowanej sprawie Starosta prowadzi postepowanie wyjątkowo nieefektywnie a zatem przewlekle. O nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania ale także jego konkretne zachowania procesowe. Otóż pierwsza czynność w postępowaniu została podjęta 16 kwietnia 2014 r. a więc w czwartym miesiącu od dnia jego wszczęcia. Tyle czasu zabrało Staroście sporządzenie krótkiego pisma do Wojewody o nadesłanie ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. poświadczonej za zgodność z oryginałem. Tę czynność można było dokonać zdecydowanie wcześniej. Dowodem przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie jest również i to, że wspomniana czynność (pismo do Wojewody) została podjęta dopiero po złożeniu przez skarżącą zażalenia na bezczynność organu (14 kwietnia 2014 r.). Co istotne, organ I instancji ponowił prośbę do Wojewody o nadesłanie decyzji dopiero 2 lipca 2014 r. a więc po niespełna trzech miesiącach od dnia pierwszego pisma i dopiero po wydaniu przez organ odwoławczy w dniu [...] czerwca 2014 r. postanowienia stwierdzającego przewlekłość postępowania. Trzeba ponadto zauważyć, że organ I instancji dopiero 9 grudnia 2014 r. czyli rok po wszczęciu postępowania zwrócił się do wnioskodawczyni o nadesłanie dokumentów potwierdzających jej tytuł prawny do spornej nieruchomości. Skarżąca w dniu 17 grudnia 2014 r. udzieliła odpowiedzi na to wezwanie, niemniej jednak Starosta dopiero 8 stycznia 2015 r. poinformował ją o tym, że te dokumenty nie potwierdzają jej prawa własności nieruchomości o nr ew. [...] (poprzednio [...]) i dopiero wówczas zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...], następnie Sądu Rejonowego dla [...] o niezbędne do wyjaśnienia sprawy dokumenty. Te czynności były więc podejmowane opieszale. Organ prowadzący postępowanie w tej sprawie przez okres ponad półtora roku nie był w stanie ustalić, kto w dniu 31 grudnia 1998 r. był właścicielem nieruchomości nr [...]. Początkowo, w sposób całkowicie nieuzasadniony, oczekiwał na potwierdzoną za zgodność z oryginałem decyzję z [...] listopada 2013 r., by następnie – po upływie roku od wszczęcia postępowania i po wydaniu przez organ odwoławczy postanowienia o uznaniu zażalenia na bezczynność za uzasadnione, zwrócić się do skarżącej o dostarczenie dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości nr [...] w R. Trzeba zauważyć, że pomiędzy kolejnymi czynnościami zachodziły wielomiesięczne, niczym nieuzasadnione przerwy. Z przedstawionych powodów Sąd stwierdził, że przewlekłość w postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący. Na powyższą ocenę nie ma wpływu poinformowanie skarżącej pismami z dnia 9 lipca 2014 r. i z dnia 8 stycznia 2015 r. że jej wniosek zostanie rozpatrzony w terminie 2 miesięcy po otrzymaniu przez organ ostatecznej decyzji Wojewody [...] (dokumentów z Sądu Rejonowego). Niezależnie od tego, że sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia przewlekłości postępowania, podkreślenia wymaga, że określenie w ten sposób terminu załatwienia sprawy jest wadliwe. Wprawdzie przepis art. 36 § 1 k.p.a. nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie pozwala mu na dowolność w tym zakresie. Przepis ten musi być bowiem interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Jeżeli zatem w art. 36 k.p.a. mówi się o nowym terminie załatwienia sprawy, to musi to być termin konkretny, określony zgodnie z zasadami przyjętymi w k.p.a., a więc określony w dniach, tygodniach i miesiącach (art. 57 k.p.a.). Z całą pewnością sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości nie jest sprawą na tyle skomplikowaną pod względem prawnym czy faktycznym aby istniało jakiekolwiek usprawiedliwienie dla tak rażącej opieszałości organu. Starosta działał w sprawie w sposób przewlekły, naruszając przepis art. 35 § 3 k.p.a. Czynności procesowych nie podejmował w ogóle lub podejmował je nieefektywnie. Organ nie stosował się także do wytycznych Wojewody zawartych w postanowieniu z [...] czerwca 2014 r. i nie załatwił sprawy w terminie wyznaczonym w tym postanowieniu. Zdaniem Sądu rażąco naruszył art. 35 § 3 k.p.a. o czym świadczy podjęcie pierwszej czynność i procesowej z przekroczeniem terminu jaki organ ma na wydanie decyzji administracyjnej. Wyznaczony w sentencji wyroku termin jednego miesiąca, licząc od dnia zwrotu akt organowi, jest terminem wystarczającym do zakończenia sprawy, mając na uwadze, że dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie uzyskać żądane informacje. Bierne oczekiwanie na dokumenty nie jest niczym uzasadnione. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny i orzekł na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. Wymierzona grzywna powinna zdyscyplinować organ do załatwienia sprawy.O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.