IV SAB/Wa 363/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Tomasz Wykowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji 1. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia z urzędu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; 2. stwierdza, że prowadząc postępowanie z urzędu wskazane w pkt. 1 sentencji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pozostawał w bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie. [...] ([...]) pismem z 19 sierpnia 2016 r. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji własnej tego organu z [...] lipca 2015 r. - zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody "[...]". Skarżące Towarzystwo zarzuciło organowi administracji dopuszczenie się bezczynności w omawianej sprawie, mającej charakter rażący. Wniosło o zobowiązanie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji tego organu z [...] lipca 2015 r. - w terminie dwóch tygodni od uprawomocnienia się wyroku i zwrotu do organu akt administracyjnych. Orzeczenie przez WSA w Warszawie o przyznaniu od GDOŚ dla [...] sumy pieniężnej w wysokości 300 zł na podstawie art. 149 § 2 "p.p.s.a". W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za niezasadne. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wnioskiem z [...] czerwca 2015 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] (dalej: GDDKiA) wystąpiła do GDOŚ o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody [...], w związku z realizacją inwestycji liniowej celu publicznego, polegającej na budowie drogi ekspresowej [...], od węzła [...] (bez węzła) do węzła [...], w części dotyczącej zajęcia fragmentu przedmiotowego rezerwatu pod infrastrukturę techniczną w obrębie planowanego skrzyżowania z ul. [...]. Decyzją z [...] lipca 2015 r. GDOŚ zezwolił GDDKiA na odstępstwo od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1, 3, 5, 6, 9,15,18, 19, 20 i 22 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, z późn. zm.), w związku z realizacją inwestycji liniowej celu publicznego, obejmującej budowę drogi ekspresowej [...] od węzła [...] (bez węzła) do węzła [...], na działce ew. nr [...], obręb [...] (gmina [...], powiat [...]), w granicach ww. rezerwatu przyrody, z zachowaniem warunków określonych w zezwoleniu. Pismem z [...] stycznia 2016 r. [...] zwróciło się do GDOŚ o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wstrzymanie z urzędu jej wykonalności oraz dopuszczenie [...] do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. GDOŚ wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2015 r. oraz dopuścił [...] do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. GDOŚ odmówił wstrzymania wykonania decyzji własnej z [...] lipca 2015 r., a następnie decyzją z [...] września 2016 r., nie stwierdził nieważności decyzji z [...] lipca 2015 r. Biorąc powyższe pod uwagę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że w sprawie były podejmowane czynności, nie świadczące o bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") ma miejsce wówczas, gdy organ w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go – mimo istnienia ustawowego obowiązku – wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął też stosownej czynności. Nadto skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie. Podkreślenia również wymaga, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana przyczynami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu, a także jego opieszałe działanie w toku rozpoznawania sprawy, w tym znaczące przekraczanie terminów, mają znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Sąd stwierdza, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie są sporne. Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] lipca 2015 r., którą zezwolono GDDKiA na odstępstwo od zakazów i zostało zakończone decyzją z [...] września 2016 r. (po wniesieniu niniejszej skargi ) nie stwierdzającą nieważności ww. decyzji. Zdaniem Sądu, wydanie przez organ decyzji z [...] września 2016 r. nie stwierdzającej nieważności decyzji z [...] lipca 2015 r. przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności nie stanowi przeszkody do orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny w takiej sprawie. W przeciwnym wypadku organ mógłby zawsze uniknąć uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na jego bezczynność, gdy tylko przed dniem wyrokowania przez sąd wydałby rozstrzygnięcie w danej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie zakończył w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu postanowieniem z 1 kwietnia 2016 r. Organ powinien był zakończyć sprawę w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania lub też wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a., który stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Organ nie dopełnił również tego obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 36 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu w prowadzeniu postępowania należało uznać za uzasadniony. Z akt administracyjnych wynika, że organ pozostawał w bezczynności od dnia 10 maja 2016 r. - kiedy upłynął dla wszystkich stron siedmiodniowy termin na zapoznanie się i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, do dnia [...] czerwca 2016 r. - kiedy zostało wydane postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji z [...] lipca 2015 r. następnie organ pozostawał w bezczynności od dnia 30 czerwca 2016 r. do dnia zakończenia postępowania w dniu [...] września 2016 r. wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższego wynika, że celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez sąd orzeczenia zobowiązującego organ do działania zmierzającego do zakończenia postępowania administracyjnego. Miarodajny zatem dla wydania przez sąd orzeczenia w sprawie bezczynności organu jest stan faktyczny istniejący w chwili orzekania. Inaczej mówiąc, jeżeli po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed wydaniem przez sąd wyroku w tej sprawie, organ podejmie określone działanie (np. wyda decyzję lub postanowienie załatwiającą sprawę), to sąd jest zobowiązany umorzyć postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Niedopuszczalne jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana. Zakończenie postępowania w niniejszej sprawie wydaniem decyzji powoduje bowiem, że brak jest podstaw do zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy na podstawie art. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z powyższych względów Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia z urzędu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wydanie przez organ decyzji (lub podjęcie wymaganej czynności) w toku postępowania sądowego (po wniesieniu skargi), nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu organ nie naruszył rażąco art. 35 § 3 k.p.a. Faktem jest, że organ przez blisko cztery miesiące nie podjął żadnej czynności przy prowadzeniu kontrolowanego postępowania, ale trudno dopatrzyć się aby kierował się złą wolą. Tym samym nie sposób przyjąć, aby w okolicznościach niniejszej sprawy, naruszenie przepisów postępowania w zakresie terminowego załatwienia sprawy miało charakter kwalifikowany. Niepodejmowanie przez organ czynności w sprawie mających na celu jej załatwienie należy uznać za bierność, która przesądza o jego bezczynności. Z kolei z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma z jednej strony charakter dyscyplinująco - represyjny a z drugiej strony cel kompensacyjny. Jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy i winna być ona przyznana w szczególnie drastycznych wypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu w przedmiotowej sprawie takiego charakteru nie miała. Jeżeli chodzi o cel kompensacyjny to suma pieniężna ma stanowić zadośćuczynienie za krzywdę jaką strona poniosła wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu sprawy. Biorąc pod uwagę, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu, nie może być mowy o zadośćuczynieniu krzywdy podmiotu działającego w sprawie na prawach strony. W świetle powyższego, wobec wydania decyzji w sprawie, Sąd w punkcie pierwszym wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z powodów wskazanych wcześniej, w oparciu o przepisy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd w punkcie drugim wyroku stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania. Natomiast w oparciu o przepisy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie trzecim wyroku stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie czwartym wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.