IV SAB/Wa 363/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tersa Zyglewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Rady Gminy w P. w przedmiocie udzielania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa postanawia odrzucić skargę. B. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Gminy w P. w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia "jego interesu prawnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P.". W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w P. wniosła o odrzucenie niniejszej skargi jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Badanie merytorycznej zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnej oraz skutecznie wniesionej skargi. Niniejsza skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej jako "p.p.s.a.", ponieważ przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., sąd orzeka w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a p.p.s.a.) oraz sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). B. B. zaskarżył w niniejszej sprawie bezczynność Rady Gminy w P. polegającą na braku odpowiedzi tego organu na skierowane do niego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu takie określenie przedmiotu zaskarżenia oznacza, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Rady Gminy w P. jest niedopuszczalna, ponieważ udzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez organ administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Mając z kolei na względzie treść art. 53 § 2 p.p.s.a. odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy uznać za informację zwrotną przybierającą postać pisma procesowego w sprawie sądowoadministracyjnej (por. postanowienie NSA z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1874/12). Ponadto wskazać należy, że skarga na bezczynność jest zasadniczo dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich przysługuje skarga na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Takie założenie koresponduje z treścią art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 p.p.s.a., zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd może więc uwzględnić skargę na bezczynność organu administracji publicznej wyłącznie wówczas, gdy organ ten pozostaje w zwłoce, mimo że miał obowiązek podjąć działanie we wskazanej formie i w określonym przez prawo terminie. W związku z powyższym należy stwierdzić że, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność polegającą na nieudzieleniu przez organ administracji publicznej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli zaś skarga dotyczy przypadku niewymienionego w art. 3 § 2 p.p.s.a., sąd administracyjny zobowiązany jest do jej odrzucenia, gdyż, rozpatrując taką skargę, wykroczyłby poza swoje kompetencje powierzone mu przez prawodawcę. Jednocześnie podkreślić należy, że Rada Gminy w P. nie miała obowiązku udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniosek taki wynika z treści art. 53 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Prawodawca dopuścił więc możliwość nieudzielenia przez organ gminy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i ustalił termin w jakim strona może wówczas wnieść skargę do sądu administracyjnego, przy czym skargę wnosi się na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie ma bowiem na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienie sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu (por. uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 2/07). Skoro więc Rada Gminy w P. nie miała obowiązku udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to przedmiotowa skarga na bezczynność tej Rady, dotycząca aktu nie objętego kognicją sądu administracyjnego, jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.