IV SAB/Wa 374/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Komendanta Głównego Straży Granicznej w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Głównego Straży Granicznej do wydania zaświadczenia w przedmiocie objętym wnioskiem z dnia 10 października 2017 r.; 2. stwierdza, że Komendant Główny Straży Granicznej dopuścił się bezczynności w przedmiocie wydania zaświadczenia, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że w/w bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego kwotę 100,00 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Pismem z dnia 1 listopada 2017 r. M. D. (dalej "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na bezczynność Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej także "Komendanta") w przedmiocie wydania zaświadczenia, wnosząc o: 1) zobowiązanie Komendanta do wykonania odpowiedniej czynności administracyjnej w terminie czternastu dni od daty doręczenia organowi, 2) zobowiązanie Komendanta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3) na podstawie art.6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U z 2011 r. Nr 34, poz.173) w związku z art.149 p.p.s.a. - orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. II. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. W dniu 10 października 2017 r. Skarżący złożył za pośrednictwem platformy ePUAP wniosek o wydanie zaświadczenia o następujących danych z bazy Straży Granicznej (dalej "SG"), dotyczących Skarżącego: (-) kierunków przekraczania granicy państwowej RP, (-) nazw przejść granicznych, (-) rodzaju przejścia granicznego, (-) daty, godziny odprawy granicznej i statusu odprawy, (-) osoby towarzyszącej Skarżącemu podczas przekraczania granicy państwowej RP, (-) danych o pojeździe, jeśli takim Skarżący przekraczał granicę państwową RP i rolę jaką pełnił w pojeździe, (-) nr rejsu, (-) kontrolach straży granicznej na terenie Polski poza przejściami granicznymi, (-) ewentualnych mandatach karnych za nielegalny przewóz towarów przez granicę lub udział w przewozie nałożonych na któregokolwiek z pasażerów w samochodzie osobowym – za okres od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 1 października 2017 r. 2. Pismem z dnia 12 października 2017 r. Komendant wezwał Skarżącego do uzupełnienia w terminie 7 dni (pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania) następujących braków wniosku: (-) poświadczenia interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, (-) serii i numeru wszystkich wydanych dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy państwowej. 3. Pismem z dnia 27 października 2017 r. Skarżący wezwał Komendanta do usunięcia naruszenia prawa. 4. Pismem z dnia 31 października 2017 r. Skarżący oświadczył, co następuje: (i) Swój interes prawny do wydania zaświadczenia wywodzi z uprawnienia do posiadania wiedzy na temat przetwarzania jego danych osobowych w bazach SG oraz z przepisów: (-) Konwencji Rady Europy nr 108 z dnia 28 stycznia 1981 r. o Ochronie Osób w Związku z Automatycznym Przetwarzaniem Danych Osobowych, (-) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. (95/46/EC) w sprawie ochrony osób w związku z przetwarzaniem danych osobowych oraz swobodnego przepływu tych danych, (-) art.47 i art.51 Konstytucji RP, (-) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ochronie danych osobowych; (ii) Nie znajduje się w posiadaniu poprzednich dokumentów, uprawniających do przekroczenia granicy państwowej, w związku z czym nie jest w stanie podać ich serii i numeru, niemniej w jego ocenie żądane dane mogą zostać ustalone w oparciu o numer PESEL Skarżącego oraz jego dane osobowe wraz z datą urodzenia, podane we wniosku. 5. Pismem z dnia 1 listopada 2017 r. Skarżący wniósł do Sądu (za pośrednictwem Komendanta) skargę na bezczynność organu (skarga wpłynęła do organu w dniu 6 listopada 2017 r.). 6. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Komendant wydał Skarżącemu, na podstawie art.217 § 1 i §2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie o dokonaniu w okresie od 15 maja 2009 r. do 30 sierpnia 2017 r. - 17 kontroli granicznych z udziałem Skarżącego z zaznaczeniem, że dokument ten może nie obejmować wszystkich przekroczeń przez Skarżącego granicy państwowej RP z uwagi na fakt, iż nie wszystkie odprawy graniczne podlegają ewidencjonowaniu w bazach danych SG. 7. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art.219 k.p.a., Komendant nie uwzględnił pozostałej części wniosku, szczegółowo wyjaśniając przyczyny takiego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 lit. a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art.119 pkt 4 w zw. z art.120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W art.52 § 2b p.p.s.a. zastrzeżono, iż skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W/w formalny został dochowany przez Skarżącego poprzez wniesienie do organu pisma z dnia 27 października 2017 r. IV. Kontrola sprawności prowadzonego przez Komendanta postępowania administracyjnego, wywołanego wnioskiem Skarżącego z dnia 10 października 2017 r., prowadzi do następujących wniosków: 1. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. 2. Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy rozpatrywana skarga, było rozpoznanie przez Komendanta postępowania wniosku Skarżącego z dnia 10 października 2017 r. o wydanie zaświadczenia o szeregu danych, dotyczących kontroli granicznych dokonanych przez SG z udziałem Skarżącego w okresie 10 stycznia 2005 r. – 1 października 2017 r. Zasady i tryb wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII k.p.a. (art.217 – 220). Przepis art.217 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§3). W myśl art.218 w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Jak trafnie podkreślono w wyroku tut. Sądu z dnia 12 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 2/17, publ. LEX: "1. Samo zaświadczenie (jego treść) jako akt władzy publicznej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednak czynność jego wydania przez organ administracji publicznej ma już taki charakter. Zainteresowany ma bowiem uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność lub przewlekłość w podejmowaniu takiej czynności podlega więc kontroli sądu administracyjnego. 2. Określony w ustawie siedmiodniowy termin znajduje zastosowanie zarówno do wydania zaświadczenia, jak i do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.). Tak określony termin nakłada duży rygoryzm co do sprawności postępowania związanego z rozpatrzeniem wniosku o wydanie zaświadczenia, a podstawowym nakazem dla organu właściwego jest działanie bez zbędnej zwłoki, którego granicą jest upływ 7 dni.". W świetle powyższego stanowczo podkreślić należy, że: (-) wyłącznym przedmiotem kontroli Sądu była sprawność prowadzenia przez Komendanta postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Skarżącego z dnia 10 października 2017 r., (-) całkowicie poza kognicją Sądu pozostawała natomiast ocena legalności postanowienia organu z dnia 20 listopada 2017 r., albowiem Skarżącemu przysługiwał w tym zakresie środek w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art.127 § 3 w zw. art.144 i art.219 k.p.a. (w postanowieniu tym błędnie wskazano, iż Skarżącemu przysługuje w tym zakresie zażalenie) ewentualnie, na zasadzie art.52 § 3 p.p.s.a., osobna skarga do Sądu. Jak wynika z akt sprawy, bezpośrednio po wpłynięciu skargi do organu (wpływ ten nastąpił w dniu 6 listopada 2017 r.), Komendant rozpatrzył w/w wniosek w formie dwóch aktów procesowych, tj.: 1) wydał zaświadczenie o tych spośród zażądanych przez Skarżącego danych, których odszukanie w prowadzonych przez organ bazach było możliwe, 2) wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenie o danych, których ustalenie nie było możliwe. Fakt ten wywołuje bezprzedmiotowość stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. Postępowanie sądowe w tym zakresie należało zatem umorzyć na zasadzie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, aniżeli wymienione w art.161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). 3. Wydanie przez organ dochodzonego aktu przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności nie zwalnia jednakże Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały jednak miejsce w dniu wniesienia skargi, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Analiza pod tym kątem zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dokumentacyjnego prowadzi do konkluzji, iż rozpatrzenie wniosku Skarżącego z dnia 10 października 2017 r. (wniesionego za pośrednictwem platformy ePUAP) nastąpiło z oczywistym przekroczeniem przez Komendanta ustawowego siedmiodniowego terminu do wydania zaświadczenia, wynikającego z art.217 § 3 k.p.a., nawet uwzględniając zawieszenie biegu tego terminu, związane z wezwaniem Skarżącego do uzupełnienia braków wniosku (13 – 31 października 2017 r.). Wydanie stosownego zaświadczenia z dnia 9 listopada 2017 r. nastąpiło bowiem dopiero po upływie 12 dni efektywnego czasu trwania postępowania (10 – 13 października, 1 – 9 listopada), natomiast wydanie postanowienia z dnia 19 listopada 2017 r. – po upływie 22 dni (10 – 13 października, 1 – 19 listopada). Okoliczność ta obligowała Sąd do stwierdzenia w wyroku, stosownie do art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego (pkt 2 wyroku). Mając jednakże na uwadze fakt, iż okres zaistniałej zwłoki nie był znaczny, Sąd uznał jednocześnie, że przedmiotowa bezczynność (aczkolwiek bezsprzecznie niepożądana), nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 a p.p.s.a. – pkt 3 wyroku), nie stwierdzając jednocześnie potrzeby stosowania wobec organu środków sanacyjno – dyscyplinujących, o których mowa w art.149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenie grzywny, przyznanie od organu sumy pieniężnej). 4. Sąd oddalił skargę w zakresie żądania zamieszczonego w pkt 2 skargi (zobowiązanie Komendanta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie) z racji nieprzyznania Sądowi kompetencji w tym zakresie przez obowiązujące ustawodawstwo (pkt 4 wyroku). 5. Na zasadzie art.200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania w kwocie 100 zł, na którą złożyła się kwota uiszczonego wpisu sądowego (100 zł) – pkt 5 wyroku. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art.161 § 1 pkt 3 w związku z art.149 § 1 pkt 1, art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art.149 § 1a, art.151 i art.200 p.p.s.a.