IV SAB/Wa 375/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku z [...] października 2017 r. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej II. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Z. M. kwotę 587 (pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SAB 375/18 UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli sądowoadministarcyjnej, na skutek skargi Z. M. (dalej również Skarżąca bądź Cudzoziemka), była bezczynność Wojewody [...] (dalej również Organ bądź Wojewoda) w rozpatrzeniu wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy. Skarżąca zarzuciła organowi: 1. naruszenie art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 dalej: k.p.a.), poprzez niezałatwienie w terminie określonym w powołanej regulacji prawnej sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2. naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, niewskazanie przyczyn zwłoki oraz nowego terminu załatwienia sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o: 1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.- stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. na podstawie art. 200 p.p.s.a. - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, że 16 października 2017 r. Skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce w celu wykonywania pracy. Z uwagi na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, w dniu 23 lutego 2018 r. strona wniosła ponaglenie na bezczynność Wojewody do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 18 czerwca 2018 r. Pismem z 9 maja 2018 r. Wojewoda wezwał do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Wymagane dokumenty zostały złożone 11 czerwca 2018 r. W odpowiedzi na zapytanie zadane za pośrednictwem formularza kontaktowego, 26 czerwca 2018 r. pełnomocnik Skarżącej uzyskała informację, że decyzja w sprawie nie została jeszcze podjęta. Skarżąca podkreśliła, że od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia niniejszej skargi upłynęło 8 miesięcy. Mimo uznania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, że Wojewoda pozostaje w bezczynności i wyznaczenia terminu załatwienia sprawy, organ w dalszym ciągu nie podejmuje rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych Jednocześnie Organ wskazał na następujący przebieg postępowania: - 16.10.2017 r. cudzoziemka wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na pracę; - wniosek cudzoziemki o pobyt czasowy zawierał braki formalne, tym samym pismem z 20.02.2018 r. cudzoziemka została wezwana do ich uzupełnienia. Braki zostały uzupełnione 02.03.2018 r.; - 27.02.2018 r. pełnomocnik cudzoziemki złożył ponaglenie w sprawie, skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Postanowieniem z [...].03.2018 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 18.06.2018 r.; - 20.03.2018 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta Stołecznego Policji z wnioskiem o przekazanie informacji czy wjazd i wyjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin uzyskania odpowiedzi upływał 19.04.2018 r.; - pismem z 09.05.2018 r. cudzoziemiec został wezwany do uzupełnienia materiału dowodowego potwierdzającego okoliczności, na które powołuje się we wniosku, niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Ww. wezwanie zawierało informację o terminie załatwienia sprawy do 18.06.2018 r. - dokumenty zostały uzupełnione 11.06.2018 r. Decyzją z [...].07.2018 r. Wojewoda [...] udzielił cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Organ podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowym wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez sąd skargi na bezczynność organu wyłącza możliwość jej uwzględnienia, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wydania. W takiej sytuacji postępowanie sądowo-administracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe. Odnosząc się natomiast do argumentów zawartych w przedmiotowej skardze, zauważył, że w sprawie nie zachodzi bezczynność organu, a tym bardziej jej rażąca forma. Wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników tut. organu. I tak liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej składanych do Wojewody [...] w maju 2018 r. w porównaniu do maja 2017 r. wzrosła o 44,28 %, natomiast w stosunku do adekwatnego okresu 2013 r. wzrosła aż o 485,84 %. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy była zasadna. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają. następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (§ 3 zd. pierwsze tego artykułu), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania" (§ 3 zd. drugie ww. artykułu), gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana. Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Dopuszcza się również czynienie stronie zarzutu bezczynności w sytuacji odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 1983 r. SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24), np. w sytuacji pozostawienia podania bez rozpoznania, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r. I OPS 2/13, wskazane orzeczenie dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i skarga ta ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy, w tym twierdzenia organu o usprawiedliwionej czy nieusprawiedliwionej bierności lub nieefektywności prowadzonych działań. Bezczynność jest inną instytucją od przewlekłości postępowania, co wprost wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wskazanie nowego terminu nie chroni bowiem przed zarzutem przewlekłości, jeżeli okaże się, że postępowanie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy, Sąd stwierdził, po zapoznaniu się z aktami administracyjnymi, że stan faktyczny przedstawiony przez Skarżącą w skardze i Organ w odpowiedzi na skargę znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy i dlatego Sąd zaniechał ponownego jego przytaczania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporne było, że złożony przez Skarżącą 16 października 2017 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt w dniu wniesienia skargi nie został rozpoznany. Skarga została wniesiona po upływie zarówno ustawowego terminu na załatwienie sprawy, jak też terminu wyznaczonego przez organ. Organ skorzystał w tej sprawie z przewidzianej przez ustawodawcę w art. 36 § 1 k.p.a. instytucji przedłużenia terminu do rozpoznania sprawy dopiero na skutek rozpatrzenia ponaglenia złożonego do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, informując stronę w piśmie wzywającym do uzupełnienia braków, że wniosek zostanie rozpoznany do 18 czerwca 2018 r. Jednak postępowanie wszczęte na wniosek Skarżącej zostało zakończone wydaniem w dniu [...] lipca 2018 r. decyzji, a zatem przed wydaniem wyroku przez Sąd. W tej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Wydanie przez organ decyzji nie zwalniało jednak sądu od oceny czy organ prowadzący postępowanie dopuścił się bezczynności, a jeśli tak to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Zawarty w zdaniu drugim art. 149 § 1 ppsa, zwrot "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Dlatego, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku złożonego przez Skarżącą, jak również stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności. Odnosząc się z kolei do oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości, wahań czy potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie te musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Organ naruszył art. 12 k.p.a. albowiem nie prowadził sprawy na bieżąco (wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. skierował do strony po upływie 4 miesięcy od daty wpływu wniosku), ani nie działał wnikliwie i szybko, aby doprowadzić do zakończenia postępowania (kolejne wezwanie do Skarżącej o uzupełninie materiału dowodowego sformułował po 2 miesiącach od daty uzupełnienia braków formalnych wniosku). Organ tylko raz zastosował art. 36 k.p.a. i to dopiero po rozpatrzeniu ponaglenia przez organ wyższego stopnia. W ocenie Sądu w świetle powyższych okoliczności, mimo, że działanie organu w początkowym toku postępowania godziło w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), to jednak zważywszy, że w chwili wniesienia skargi organ przekroczył wyznaczony termin do rozpatrzenia sprawy o 9 dni, a do czasu wydania decyzji o 17 dni, nie może zostać ocenione jako rażące naruszenie prawa. Przedmiotem skargi była bezczynność organu, nie zaś przewlekłość postępowania, choć zapewne w pewnym stopniu była ona przyczyną wydania rozstrzygnięcia po upływie terminu. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie III wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).