IV SAB/Wa 377/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku I. zobowiązuje Wojewodę [...] do załatwienia wniosku T. K. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...] (dalej Wojewoda), zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Skarżący wniósł także o zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego i bezczynności, którego dotyczy skarga. Poza tym na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032) dalej P.p.s.a. wniósł o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu. Jak również wniósł o przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Poza tym wniósł o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda pozostawił wniosek Skarżącej bez rozpoznania pomimo, iż przed terminem wydania postanowienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania uzupełniła wszystkie braki formalne tego wniosku. W ocenie strony uzasadnione jest w niniejszej sprawie podjęcie przez organ czynności zmierzających do załatwienia sprawy, gdy tylko będzie to możliwe. Jeżeli organ jest w posiadaniu wniosku, który nadaje się do załatwienia wskutek wtórnego uzupełnienia jego braków to powinien on zostać rozpatrzony merytorycznie. W ocenie Strony na skutek błędnej interpretacji art. 64 § 2 K.p.a, Wojewoda pozostawił wniosek bez rozpoznania, nie dokonując merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w terminach przewidzianych w art. 35 § 1 i § 3 K.p.a., dopuścił się tym samym bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a. Wobec tego uzasadniony jest także wniosek Skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Skarżąca bowiem oczekują bez efektu na załatwienie sprawy przez organ od kilkunastu miesięcy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ w uzasadnieniu wskazał, że w dniu 19 listopada 2015 r. T. K., ob. [...], wystąpiła za pośrednictwem pełnomocnika do Wojewody z wnioskiem udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na studia. Wniosek o pobyt czasowy zawierał braki formalne, tym samym pismem z dnia 14 grudnia 2015 r. Cudzoziemka została wezwana w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do ich uzupełnienia poprzez okazanie do wglądu oryginału dokumentu podróży wraz z dostarczeniem kopii wszystkich zapisanych stron, dostarczenie fotografii oraz uzupełnienie/korektę wniosku. Dodatkowo Skarżąca została wezwana w trybie art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 ze m.) do osobistego stawiennictwa w Urzędzie oraz w trybie art. 106 ust. 4 tejże ustawy do złożenia przez Aplikującą odcisków linii papilarnych. Wezwanie zostało doręczone w dniu 2 stycznia 2016 r. i jego termin do dokonania upłynął dnia 9 stycznia 2016 r. Następnie Cudzoziemka stawiła się osobiście w Urzędzie w dniu 14 stycznia 2016 r., tj. po upływie 7-dniowego terminu, składając odciski linii papilarnych oraz uzupełniając brakujące dokumenty. W związku z powyższym Wojewoda zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. pozostawił wniosek cudzoziemki bez rozpoznania. Przesyłka została odebrana przez Skarżącą w dniu 15 lutego 2016 r., a w dniu 19 lutego 2016 r. cudzoziemka złożyła podanie o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych. Jednak organ wniosku tego nie uwzględnił i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił przywrócenia cudzoziemce terminu do uzupełnienia braków formalnych, wskazując, że termin do uzupełnienia braków formalnych upływał w dniu powszednim oraz że wezwanie cudzoziemki do ich uzupełnienia zawierało precyzyjne pouczenie o sposobie liczenia terminu. W dniu 27 czerwca 2018 r. do Wojewody wpłynęło ponaglenie pełnomocnika, Strony, na niezałatwienie sprawy w terminie. Do dnia wniesienia skargi Szef Urzędu nie rozpoznał ww. ponaglenia. Następnie Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wojewody. Odnosząc się do wniesionej skargi, organ podniósł, że w sprawie nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie wniosku o pobyt czasowy cudzoziemca, gdyż inicjujące postępowanie podanie zawierało braki formalne. Biorąc pod uwagę art. 106 i art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 64 § 2 K.p.a. organ administracji prawidłowo wezwał wraz pouczeniem Skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku o dzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce, określając jednocześnie skutki w przypadku ich nieusunięcia. Nieuzupełnienie ww. braków formalnych uniemożliwiało nadanie wnioskowi właściwego biegu. Mając na uwadze treść art. 64 § 2 K.p.a. Wojewoda był zobligowany do pozostawienia wniosku Skarżącej bez rozpoznania. Wydanie decyzji zgodnie z żądaniem Skarżącej stanowiłoby naruszenie przepisów prawa materialnego. Ponadto organ podniósł, że przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą uzupełnienie przez wnioskodawcę braków formalnych po terminie określonym w art. 64 § 2 K.p.a., lecz przed wysłaniem do strony pisma informującego o pozostawieniu tego podania bez rozpoznania, uniemożliwia zastosowanie rygoru z art. 64 § 2 K.p.a. skutkuje przyjęciem, że podanie wniesiono w dacie uzupełnienia braków formalnych. Za termin wniesienia żądania uznać należy zatem termin uzupełnienia jego braków w trybie określonym art. 64 § 2 K.p.a. W przypadku cudzoziemki, oznaczałoby to, że ww. złożyła podanie w czasie nielegalnego pobytu na terytorium Polski (wiza ważna do 19 listopada 2015 r.), co zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach zobowiązywałoby organ do wydania decyzji odmawiającej jej pobytu w Polsce. Tym samym, w sprawie Skarżącej, nie można mówić o bezczynności organu, gdyż organ administracji prawidłowo, w dniu [...] stycznia 2016 r., pozostawił wniosek Skarżącej bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku. Jest to czynność materialno - techniczna przewidziana prawem polskim. Ponadto, wniosek strony skarżącej o "przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a." jest całkowicie bezzasadny. Pełnomocnik Skarżącego uzasadnia ww. wniosek oczekiwaniem na wydanie decyzji kilkanaście miesięcy, brakiem możliwości spotkania z rodziną, co wpływa na stan psychiczny cudzoziemki oraz utratą przez ww. pracy. Należy jednak zauważyć, że cudzoziemka składając wniosek o pobyt czasowy powołała się na studia w Polsce, nie - wykonywanie pracy. Ponadto w dniu 27 września 2017 r. cudzoziemka złożyła do Wojewody kolejny wniosek o pobyt czasowy (nr sprawy [...]), w którym powołała się na okoliczność pozostawania w związku z obywatelem polskim. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Wojewoda odmówił udzielenia cudzoziemce ww. zezwolenia na pobyt. Obecnie trwa postępowania odwoławcze w sprawie przed organem II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z treści skargi wynika, że skarżąca domaga się stwierdzenia bezczynności organu, polegającej na zaniechaniu merytorycznego rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z dnia 19 listopada 2015 r. oraz pozostawieniu tego wniosku bez rozpoznania. Na wstępie wskazać należy, że skarga na bezczynność stanowi adekwatny środek prawny do spowodowania podjęcia przez organ czynności w sprawie, w której podanie zostało pozostawione bez rozpoznania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I GSK 485/07, pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego spełniał kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy wskazać, że jej istota sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie pozostawił wniosek skarżącej o udzielenie jej zezwolenie na pobyt czasowy z dnia 19 listopada 2015 r. bez rozpoznania, tj. czy organ prawidłowo zastosował normę art. 64 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań niż wskazany w art. 64 § 1 K.p.a. ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W świetle powyższej normy warunkiem zastosowania rygoru pozostawienia podania bez rozpoznania jest po pierwsze, rzeczywiste istnienie braku formalnego pisma, czyli takiego jego niedostatku, który stoi w sprzeczności z wymogami stawianymi mu przez prawo. Po drugie, konieczne jest uprzednie jasne i zrozumiałe wezwanie do usunięcia określonego braku, które będzie sporządzone w sposób zgodny z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą zaufania uczestników postępowania do rozpoznającego sprawę organu władzy publicznej. Nie jest dopuszczalne pozostawienie podania bez rozpoznania obciążonego brakami, jeśli o ich usunięcie strona nie została właściwie wezwana. Po trzecie, warunkiem pozostawienia podania bez rozpoznania jest niewywiązanie się przez wnioskodawcę z obowiązku wskazanego w wezwaniu. W przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 K.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dopuszczalne. I z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Organ nie kwestionuje, że Cudzoziemka została wezwana w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia braków wniosku poprzez okazanie do wglądu oryginału dokumentu podróży wraz z dostarczeniem kopii wszystkich zapisanych stron, dostarczenie fotografii oraz uzupełnienie/korektę wniosku. Dodatkowo Skarżąca została wezwana w trybie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach do osobistego stawiennictwa w Urzędzie oraz w trybie art. 106 ust. 4 tejże ustawy do złożenia przez Aplikującą odcisków linii papilarnych. Wezwanie zostało doręczone w dniu 2 stycznia 2016 r. i jego termin do dokonania upłynął dnia 9 stycznia 2016 r. Następnie Cudzoziemka stawiła się osobiście w Urzędzie w dniu 14 stycznia 2016 r., tj. po upływie 7-dniowego terminu, składając odciski linii papilarnych oraz uzupełniając brakujące dokumenty. Następnie w związku z powyższym Wojewoda zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. pozostawił wniosek cudzoziemki bez rozpoznania. W ocenie Sądu zatem usunięcie przez stronę braku formalnego podania – tak jak wyżej - po upływie wyznaczonego terminu a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie wywołuje negatywnego skutku procesowego, o którym mowa w art. 64 § 2 in fine K.p.a. w postaci pozostawienia bez rozpoznania (tak NSA w wyroku z dnia 26 marca 2018 r., II OSK 3346/17, z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK 3/11 i z dnia 11 marca 2011 r., II GSK 337/10, CBOSA). Uzupełnienie podania po terminie może mieć jedynie znaczenie dla oznaczenia daty skutecznego złożenia podania, co jest istotne zwłaszcza w przypadku, gdy z datą tą prawo materialne wiąże określone skutki prawne. Z tych przyczyn Sąd ocenił pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania za nieprawidłowe, uznając w konsekwencji, że brak jego rozpoznania do tej pory stanowi bezczynność organu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ uchybił w terminowi rozpoznania sprawy, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 K.p.a., tj. nie rozpoznał wniosku skarżącej z dnia 19 listopada 2015 r. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I i II wyroku. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie można przypisać takiej kwalifikacji owej bezczynności. Działania organu prima facie mieściły się w granicach powołanych w zawiadomieniu podstaw pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W ocenie Sądu, bezczynność Wojewody w tej sprawie nie miała zatem miejsca z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też Sąd orzekł jak w pkt III. sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd mając na względzie powyższy przepis, uznał, że bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, rozumianego jako stan, w którym ewidentnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Poza tym z uwagi na powyższe działanie organu, które nie nosiło jednak cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez K.p.a., Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV. wyroku). Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. zasądzono w pkt V. wyroku od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, stanowiącą koszty zastępstwa procesowego, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265).