IV SAB/Wa 380/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. zobowiązuje Starostę [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku M. O. z 8 października 2009 r. o nieopłatne przyznanie własności nieruchomości opisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działki [...] i [...] obręb [...], gmina [...] - w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpatrzeniu wniosku wskazanego w pkt 1 sentencji wyroku, 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. przyznaje od Starosty [...] na rzecz skarżącego M. O. sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych, 5. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego M. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 29 września 2016 r. M. O. wniósł skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w sprawie nieodpłatnego przekazana na podstawie art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r., nr 50, poz. 291 ze zm.) prawa własności działek oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], obręb [...], gm. [...], zarzucając naruszenie art. 8, 12, 35 § 1 i 3, 36 i 123 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Starosty do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości nie mniejszej niż 6000 zł tytułem zadośćuczynienia; 4) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., uchylającej decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2013 r. w części dot. działek o nr [...] i [...] i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, Starosta pismem z dnia 17 września 2015 r. na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. poinformował strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Organ do dnia 1 czerwca 2016 r., a więc przez okres ponad 8 miesięcy, nie podejmuje żadnych czynności w sprawie. Dopiero w dniu [...] czerwca 2016 r. przeprowadza dowód z przesłuchania świadków. W kolejnym piśmie z dnia 1 czerwca 2016 r. zawiadomił skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2016 r. Skarżący wskazał, iż od dnia 2 czerwca 2010 r. – daty wpływu wniosku do organu do chwili obecnej upłynęło 6 lat i 3 miesiące, był to wystarczający okres czasu, aby nie czekając na wniosek strony z dnia 14 lipca 2016 r. przeprowadzić postępowanie z urzędu, nadal brak jest ostatecznego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ, przedstawiając jakie kolejne czynności podejmowano w przedmiotowej sprawie, stwierdził, że zarzut niezałatwienia sprawy w terminie, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania jest nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż w myśl art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jej przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga jest zasadna. Z mocy art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądowa kontrola administracji obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach podlegających m.in. na niewydaniu decyzji administracyjnych oraz postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także rozstrzygających sprawę co do istoty. Wniesiona skarga jest dopuszczalna z mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarżący dopełnił też wymogu uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, bowiem w dniu 19 września 2016 r. wniósł zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które do dnia rozprawy nie zostało rozpatrzone. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia uwzględnienie, czy nieuwzględnienie zażalenia przez organ drugiej instancji, gdyż jedynie istotny jest sam fakt wniesienia środka zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., przy czym ustawa nie określa w takim wypadku terminu do wniesienia skargi. Stąd też skarga jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Według naczelnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a. organy administracji winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalił się pogląd, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem aktu. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność i przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Z akt administracyjnych wynika, że Starosta w piśmie z dnia 6 września 2016 r. wskazał termin rozpatrzenia sprawy do dnia 30 grudnia 2016 r., jednakże w zakreślonym terminie, ani po jego upływie do dnia wyrokowania przez Sąd żadnego rozstrzygnięcia nie wydał w sprawie załatwienia wniosku skarżącego z dnia 8 października 2009 r. odnośnie działek o nr [...] i [...] w zakresie wskazanym w decyzji SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., wydanej po wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1643/14. Oznacza to, że do dnia rozprawy Starosta [...] pozostawał w bezczynności, stąd też Sąd zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu z analizy akt administracyjnych wynika, że w przedmiotowej sprawie postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły. Zauważyć należy, iż pismem z dnia 17 września 2015 r., jeszcze przed otrzymaniem w dniu 19 sierpnia 2015 r. decyzji SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Starota na podstawie art. 36 k.p.a. poinformuje strony postępowania, że rozpatrzenie sprawy nastąpi do dnia 31 grudnia 2015 r. Do dnia 4 stycznia 2016 r. nie podejmuje żadnej czynności w sprawie, natomiast pismem z tej daty informuje, że rozpatrzenie prawy nastąpi do dnia 31 maja 2016 r. Kolejne czynności organ podejmuje w związku z otrzymanym w dniu 2 maja 2016 r. wniosku skarżącego z dnia 25 kwietnia 2016 r. o przesłuchanie wskazanych w nim świadków. Wezwania do świadków w celu złożenia zeznań kieruje dopiero po upływie prawie 1 miesiąca w dniu 1 czerwca 2016 r. Jednocześnie pismem z dnia 1 czerwca 2016 r. wyznacza nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 sierpnia 2016 r. W dniu [...] sierpnia 2016 r. przeprowadza dowód z zeznań świadków, z których sporządza protokoły. W dniu [...] czerwca 2016 r. przeprowadza oględziny, a jej wyniki odzwierciedla w protokole. W dniu 20 lipca 2016 r. do organu wypływa wniosek skarżącego o przeprowadzenie wskazanych w nim dowodów, zaś w dniu 12 sierpnia 2016 r. Wójt Gminy [...] wstępuje o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania podanych świadków. Starosta pismem z dnia 6 września 2016 r. informuje strony, że przewidywany termin nastąpi do dnia 30 grudnia 2016 r., nie podając przyczyn niedotrzymania poprzednio wyznaczonego terminu załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2016 r. Kolejne czynności Starosta podejmuje dopiero w dniu 5 października 2016 r. wzywając świadków do stawienia się w dniu 8 listopada 2016 r. w celu złożenia zeznań. Następną czynność Starosta dokonał po upływie dwóch miesięcy w dniu 8 grudnia 2016 r., wzywając Wójta Gminy [...] do złożenia w dniu [...] stycznia 2017 r. oświadczenia o stanie władania przedmiotową nieruchomością. Zaważyć należy, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. W niniejszej sprawie organ wprawdzie podejmował czynności mające na celu zakończenie postępowania, jednakże nie można przyjąć, że działał on w sprawie celowo, sprawnie i celem zakończenia postępowania. Pomiędzy kolejnymi czynnościami zachodziły zbyt długie niczym nieuzasadnione przerwy, miesięczne i dłuższe. Z przedstawionych powodów Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność, jak i przewlekłość w postępowaniu miała charakter rażący ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i czasokres braku skutecznej aktywności organu, zmierzającej do załatwienia sprawy w zakreślonym terminie do dnia 31 grudnia 2016 r., najpóźniej do dnia rozprawy. Starosta [...] nie tylko prowadził kontrolowane postępowanie w sposób nieefektywny, ale również nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a., bowiem nie w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., powiadamiał o tym fakcie strony, jak również nie podał przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy. W ocenie Sądu praktyki takie są niedopuszczalne. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a., nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie art. 36 k.p.a., nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Wobec powyższego mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd stwierdził, że bezczynność i przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 35 oraz art. 36 k.p.a. oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 k.p.a. Z powyższych względów Sąd przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 zł, jako stanowiącą formę rekompensaty dla skarżącego adekwatną do stopnia zwłoki w załatwieniu niniejszej sprawy. W świetle powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 3 i § 1a oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.