IV SAB/Wa 384/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędziowie: WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpoznania odwołania I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpoznania odwołania Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...]; II. stwierdza, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania; III. stwierdza, że przewlekłość Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SAB/Wa 384/17 UZASADNIENIE Towarzystwo O. (zwane dalej TOP lub Towarzystwo) w skardze z 7 listopada 2017 r. zarzuciło Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska (zwanemu dalej GDOŚ) przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (odwoławczego) w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie "wału przeciwpowodziowego rzeki W. w miejscowości K. (hektometr wału p. pow. w km wału 4+025 w K. a hektometrem wału w dolinie [...] w km 0+000 w B.) wraz z mobilnym zabezpieczeniem na cieku G. w km 0+000 - 0+290, m. K., pow. P., obiekt 1 — budowa wału przeciwpowodziowego na długości 1,062 km z przystosowaniem korony wału dla celów komunikacyjnych wraz Z budowlami wałowymi". W postępowaniu tym już przed I. instancją TOP uczestniczył na prawach strony. Decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (zwany dalej RDOŚ lub Organu I. instancji) wydał decyzję w tej sprawie, uzupełnioną na żądanie Towarzystwa przez Organ I. instancji w dniu [...] kwietnia 2017 r. TOP wniósł od niej odwołanie. W dniu 18 września 2017 r., Towarzystwo wezwało GDOŚ do usunięcia naruszania prawa w omawianej sprawie – stosując się do procedury obowiązującej przed wejściem w życie zmian w art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej: P.p.s.a.), wprowadzonych ustawą o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. W dniu 23 października 2017 r. wystosowało do GDOŚ w tej sprawie ponaglenie - na podstawie przepisów P.p.s.a. po wprowadzonej ich zmianie. TOP, mając na uwadze ustawowe terminy załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym - wniósł o: - uwzględnienie skargi - poprzez stwierdzenie przez Sąd, że Organ odwoławczy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania - na podstawie art. 149 § 1 pkt. 3 P.p.s.a., - zobowiązanie GDOŚ do wydania decyzji ostatecznej lub innego rozstrzygnięcia, kończącego ostatecznie postępowanie w terminie do 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, który zostanie wydany po rozpatrzeniu wniesionej skargi - na podstawie art. 149 par. 1 pkt. 1 P.p.s.a., - zasądzenie od GDOŚ na rzecz TOP kwoty 100 zł - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowo - administracyjnego, jakie Towarzystwo poniosło w związku z wniesieniem niniejszej skargi do Sądu - art. 200 P.p.s.a. Zdaniem TOP, przedmiotowe postępowanie odwoławcze prowadzone było w sposób przewlekły. Towarzystwo wyraziło przekonanie, że wydanie decyzji w tej sprawie winno nastąpić zdecydowanie wcześniej. Nie zgodziło się ze stanowiskiem GDOŚ, aby sprawa dotycząca rozpatrzenia odwołania TOP od wskazanej decyzji RDOŚ z dnia [...] lutego 2017 r. była skomplikowana. Podniosło, że złożone zostało wyłącznie jedno odwołanie właśnie przez [...]. W postępowaniu administracyjnym zaś nie prowadzono dotychczas dodatkowego postępowania wyjaśniającego - w trybie art. 136 k.p.a. Nadesłane do GDOŚ przez Organ I. instancji akta administracyjne, dotyczące wydanej decyzji RDOŚ wraz z postanowieniem o uzupełnieniu tej decyzji wydanym w dniu [...] kwietnia 2017 r. - były kompletne i nie wymagały uzupełnień. Dotarły one do GDOŚ w dniu 20 czerwca 2017 r. Wobec tego, biorąc też pod uwagę, że omawiane postępowanie odwoławcze w GDOŚ trwa już - bez podejmowania istotnych lub zawiłych czynności prawnych - ponad cztery miesiące – skarga wg TOP była konieczna. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Podał, że Organ odwoławczy wydał już w tej sprawie decyzję z [...].12.2017 r. nr [...]. Przyznał słuszność TOP, że termin załatwienia sprawy był dłuższy niż wynikający z art. 35 k.p.a. Na niedochowanie ustawowego terminu rozpatrzenia odwołania, poza ogólną liczbą prowadzonych i rozpatrywanych w kolejności postępowań, miał też wpływ skomplikowany charakter sprawy. Strony postępowania zostały o tym poinformowane w zawiadomieniu z 6 października 2017 r., w którym wyznaczono termin jej załatwienia przypadający na dzień 30 listopada 2017 r., umożliwiający rozpoznanie jej w pełnym zakresie. GDOŚ wyjaśnił, że w przypadku postępowań w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zakres koniecznych do przeprowadzenia analiz jest związany m. in. z bardzo obszerną listą zagadnień, wymaganych do uwzględnienia w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.- zwanej dalej ustawą ooś), do którego weryfikacji w toku postępowania zobowiązane są organy ochrony środowiska, a także koniecznością rozpatrzenia całości materiału dowodowego i uwzględnienia uwarunkowań, o których mowa między innymi w art. 80, 81 i 82 ustawy ooś. Zatem, jeżeli nawet rozstrzygnięcie Organu odwoławczego zapada w oparciu o materiał dowodowy zebrany głównie w I. instancji, to zakres koniecznych do przeanalizowania zagadnień, przesądza o tym, że postępowania w tych sprawach należą do skomplikowanych i wymagających czasu niezbędnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W sprawie, której dotyczy skarga, przedłożony przez Wnioskodawcę raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko był niepełny i niezgodny z wymaganiami określonymi w ustawie ooś, w związku z czym Organ I. instancji kierował do Wnioskodawcy cztery kolejne wezwania, dotyczące złożenia wyjaśnień i uzupełnień. Materiał dowodowy był wielokrotnie uzupełniany w odniesieniu do szeregu zagadnień mających wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy i w obu instancjach wymagał wnikliwej analizy, przeprowadzonej w pełnym zakresie. Dodatkowo, biorąc pod uwagę multidyscyplinarny charakter prowadzonego postępowania i konieczność zrównoważenia interesu społecznego (polegającego zarówno na potrzebie zapewnienia właściwego poziomu ochrony przeciwpowodziowej, jak i na konieczności spełnienia standardów ochrony środowiska, jako publicznego dobra chronionego) z interesem Stron postępowania - rozstrzygnięcie takiej sprawy jest pracochłonne. W przedmiotowym przypadku do rozstrzygnięcia sprawy wystarczył materiał dowodowy zgromadzony głównie w I. instancji, jednak jego wnikliwa analiza i wydanie rozstrzygnięcia wymagały czasu przekraczającego terminy wynikające z k.p.a. Po otrzymaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Organ zaś dołożył starań, aby sprawa została jak najszybciej rozstrzygnięta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania w przypadkach, w których należy wydać decyzję, na którą w zależności od tego jaki organ ją wydał - służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie, w oparciu o art. 119 pkt 4 P.p.s.a., Sąd zarządził skierowanie niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne, celem rozpoznania jej w trybie uproszczonym. Odnotowania wymaga, że wypełnione zostały przez TOP w tej sprawie wymogi formalne. Wniesienie tej skargi poprzedziło bowiem ponaglenie z 23 października 2017 r., wystosowane do GIOŚ. Należy nadmienić, że od 1.06.2017 r. skarga na bezczynność/przewlekłość winna być poprzedzona ponagleniem, które musi zawierać uzasadnienie. Sprawa zarzuconej przewlekłości mogła być więc przedmiotem kontroli Sądu. Na wstępie rozważań w przedmiocie zarzuconej przewlekłości Organu II. instancji podkreślenia wymaga, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej, wyrażonym w art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów Unii Europejskiej, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawa wynikające z prawa do dobrej administracji wiążą państwa członkowskie jako zasady ogólne prawa unijnego (por m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14 i powołane tam orzecznictwo – dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie zaś z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Sąd podziela pogląd przyjęty w utrwalonym już orzecznictwie, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych uprzednio terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne staje się poddanie ocenie okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 700/15 - dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się jednak, że w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz z art. 77 § 1 k.p.a. Należy też nadmienić, że ustawa z dnia 7.04.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r, poz. 935), wprowadziła do k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2) definicje bezczynności oraz przewlekłości. Dotychczas, z uwagi na brak zdefiniowania tych pojęć, zarówno przedstawiciele doktryny, jak i judykatury formułowali własne ich definicje. Skutkowało to niemożnością wyznaczenia precyzyjnej granicy pomiędzy dwoma z tych uchybień w załatwieniu spraw. Po wejściu w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. owej ustawy zmieniającej sytuacja uległa zasadniczej zmianie. I tak przewlekłość w przeciwieństwie do bezczynności posiada charakter materialny. Może mieć zatem miejsce nawet wówczas, gdy nie dochodzi formalnie do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (Organ korzysta z art. 36 k.p.a.), ale jest ona załatwiana dłużej niż wymaga tego zasada szybkości postępowania. Przenosząc przytoczone rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie trafny jest zarzut skargi, iż GIOŚ przy rozpoznawaniu przedmiotowego odwołania dopuścił się przewlekłości. Sąd rozpatrując tę sprawę, miał na uwadze fakt, że przygotowanie prawidłowej tzw. decyzji środowiskowej, podobnie jak jej kontrola przez organ odwoławczy stanowią bardzo żmudne zadanie i niejednokrotnie wymagają podejmowania szeregu czynności sprawdzających, porównawczych, które nie zawsze znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych danej sprawy. Na fakt ich podejmowania często wskazuje dopiero uzasadnienie decyzji wydawanej w danej instancji. W rozpatrywanej sprawie z jej akt administracyjnych nie wynika, by pomiędzy wpływem odwołania – 20.06.2017 r., a 6.10.2017 r. – datą zawiadomienia o załatwieniu sprawy do 30.11.2017 r., podejmowano jakieś czynności w tej sprawie. W pewnym stopniu kwestię tę wyjaśnia dopiero analiza wydanej przez GIOŚ decyzji z [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Jest to decyzja kasatoryjna, akcentująca przede wszystkim braki przedłożonego raportu w kontekście art. 66 ooś, a mianowicie w pierwszej kolejności brak właściwego opisu wariantów przedsięwzięcia wraz z oceną ich oddziaływania na środowisko. GIOŚ analizując raport podał także, iż "brak w nim również wystarczających danych o środowisku w zasięgu możliwego oddziaływania przedsięwzięcia (w tym jego elementów objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody), które umożliwiłyby przeprowadzenie niezbędnych analiz, łącznie z oceną wariantów i oceną potrzeby zastosowania określonych środków ograniczających lub kompensujących przewidywane oddziaływanie na środowisko. Pomimo przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, kilkukrotnych wezwań oraz udzielonych przez inwestora wyjaśnień zebrany w sprawie materiał dowodowy nie może stanowić podstawy do przeprowadzenia pełnej i prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko". Z tych konstatacji Organu odwoławczego, w realiach rozpatrywanej sprawy, można wyprowadzić wniosek, że wg GIOŚ - wskazane wady decyzji I. instancji związane były z brakiem prawidłowego przeprowadzenia postępowania w tej sprawie i zakończenia go bez pełnego rozpatrzenia istotnych dla sprawy okoliczności, a mianowicie "na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa w związku z art. 66 ust. 1 pkt 2, 5, 6, 7, 8, 9, 13 i 14 oraz ust. 2 i ust 6 ustawy ooś. Stwierdzone naruszenia przesądzają o potrzebie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na konieczność jej wyjaśnienia w stopniu, który może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Kluczowy charakter brakujących informacji i analiz przekracza ramy działania organu odwoławczego wyznaczone w art. 136 kpa z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania". Jak się wydaje, do zawarcia w decyzji II. instancji przytoczonych wniosków, bez przeprowadzania uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, nie potrzeba było ponad 5-ciu miesięcy. Nadmienić przy tym należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wstępne stanowisko GIOŚ już z 23 października 2017 r, tyczące rozstrzygnięcia jakie zamierzał podjąć w tej sprawie Organ odwoławczy. Poza tym odnotować należy, że dopiero 30 listopada 2017 r. (błędnie podana w aktach data 30 listopada 2016 r.) zdecydowano się na oględziny terenowe, mające służyć ustaleniu wpływu wycięcia drzew na przedmiotowym terenie na gniazdowanie ptaków (rozważana realizacja budek dla ptaków oraz nietoperzy). Wobec tego, w ocenie Sądu skarga zarzucająca GIOŚ przewlekłość w prowadzeniu przedmiotowego postępowania odwoławczego zasługiwała na uwzględnienie. Reasumując - w nawiązaniu do żądań skargi - z uwagi na wydanie decyzji przez Organ odwoławczy w dacie orzekania w tej sprawie przez Sąd, umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania GIOŚ do wydania rozstrzygnięcia (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wystąpiła zarzucona GIOŚ przewlekłość w prowadzeniu postępowania odwoławczego (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Nie miała ona jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie 4. sentencji wyroku składa się kwota 100,-zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi.