IV SAB/Wa 388/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku I. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku z 14 lutego 2017 r. w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy w Rzeczpospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy, w terminie czternastu dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministarcyjnej, na skutek skargi A. B. obywatelki [...] (dalej również Skarżąca bądź Cudzoziemka), była bezczynność Wojewody [...] (dalej również Organ bądź Wojewoda) w rozpatrzeniu wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy. A. B., zarzuciła Organowi naruszenie art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej również k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego i bezczynności, którego dotyczy skarga; 3. na podstawie art. 6 Ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 p.p.s.a o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu; 4. przyznanie Skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 5. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, że [...] lutego 2017 r. Skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce w celu wykonywania pracy. Pomimo upływu 7 miesięcy od dnia złożenia wniosku sprawa nie została rozpoznana. Skarżąca nie została zawiadomiona o terminie rozpoznania sprawy, albowiem organ nie dopełnił obowiązku określonego w art.36 k.p.a. Zawiadomienie zostało skierowane do pełnomocnika Skarżącej dopiero po wniesieniu ponaglenia w sprawie, wtedy też dopiero organ podjął jakiekolwiek czynności zamierzające do rozpoznania wniosku. W ocenie Skarżącej zaistniała bezczynność Organu, gdyż wprawdzie Organ w prawnie ustalonym terminie podjął czynności w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku w ustawowym terminie nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zdaniem Skarżącej w sprawie wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez Organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. W konsekwencji Skarżąca podniosła, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie Organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony. Zasadnym, zdaniem Skarżącej, było również stwierdzenie, że uchybienia organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżąca wskazała, że oczekuje bez efektu na załatwienie sprawy przez Organ od kilkunastu miesięcy. W tym okresie nie może m.in. widywać się z rodziną albowiem jej wyjazd z Polski nie jest możliwy, jak również nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej. Skarżąca podkreśliła również - w nawiązaniu do konstytucyjnej zasady proporcjonalności - że wymierzona kara powinna uzmysłowić Organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia (przyp. Sądu) nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych Jednocześnie Organ wskazał na następujący przebieg postępowania: • Skarżąca wystąpiła [...] lutego 2018 r. z wnioskiem udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na wykonywanie pracy, przebywając w Polsce na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy w celu studiów, • wniosek zawierał braki formalne i pismem z [...] czerwca 2018 r. Skarżąca została wezwana do ich usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., braki zostały uzupełnione [...] czerwca 2018 r., • pismami z [...] sierpnia 2018 r. Organ: – wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta [...] Policji z wnioskiem o którym mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, tj. o przekazanie informacji czy wjazd i wyjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, termin uzyskania odpowiedzi upływał [...] września 2018 r. – wezwał Skarżącą do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez załączenie do akt sprawy, m.in.: [...] za ostatni miesiąc wraz z potwierdzeniem elektronicznego nadania bądź pieczątką i podpisem płatnika składek oraz oświadczenia o liczbie osób pozostających na utrzymaniu cudzoziemki, oraz poinformował o terminie załatwienia sprawy do [...] września 2018 r. W konsekwencji Organ wskazał, że obecnie nie jest możliwe wydanie decyzji w sprawie, gdyż organ oczekuje na uzupełnienie przez stronę niezbędnych dokumentów oraz upływ terminu opiniowania wniosku przez organy wskazane w ustawie. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze, Organ wyjaśnił, że wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników Organu. Za bezzasadny Organ uznał wniosek Skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny art. 149 § 2 p.p.s.a. Organ wskazał, że wniosek został złożony w lutym 2018 r., a zatem nie kilkanaście miesięcy temu. Skarżąca reprezentowana jest w postępowaniu przez pełnomocnika, który może działać w jej imieniu i jej obecność w Polsce nie jest wymagana. Ponadto, Skarżąca może wyjeżdżać z Polski i odwiedzać rodzinę (matka cudzoziemki mieszka na terytorium Polski) oraz wykonywać pracę w Polsce. Od [...] czerwca 2017 r. został zniesiony obowiązek posiadania wizy przez obywateli [...] podróżujących do Strefy Schengen. Warunkiem skorzystania z tego uprawnienia jest posiadanie paszportu biometrycznego i spełnienie warunków określonych w Kodeksie Granicznym Schengen. Powyższe zostało określone w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/850 z 17 maja 2017 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 539/2001 wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu ([...]). Organ dodał, że Skarżąca posiada zezwolenie na wykonywanie pracy w Polsce i przebywa w Polsce "na stemplu", o którym mowa w art. 108 ustawy o cudzoziemcach, co uprawnia Skarżącą do wykonywania pracy w Polsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga A. B. na bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu wniosku o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy była zasadna. Uprawnienie sądów administracyjnych do oceny tego rodzaju skargi dawał art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej również "p.p.s.a."). Sąd, stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a orzekał na postawie akt sprawy, a tym samym Sąd był uprawniony do oceny działań organ w toku postępowania administracyjnego do dnia wniesienia skargi. W pierwszej kolejności należ wskazać, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają. następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (§ 3 zd. pierwsze tego artykułu), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania" (§ 3 zd. drugie ww. artykułu), gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana. Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Dopuszcza się również czynienie stronie zarzutu bezczynności w sytuacji odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 1983 r. SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24), np. w sytuacji pozostawienie podania bez rozpoznania, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r. I OPS 2/13, wskazane orzeczenie dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy, w tym twierdzenia organu o usprawiedliwionej czy nieusprawiedliwionej bierności. Bezczynność jest inną instytucją od przewlekłości postępowania, co wprost wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wskazanie nowego terminu nie chroni bowiem przed zarzutem przewlekłości, jeżeli okaże się, że postępowanie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy, Sąd stwierdził, po zapoznaniu się z aktami administracyjnymi, że stan faktyczny przedstawiony przez Skarżącą w skardze i Organ w odpowiedzi na skargę znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy i dlatego Sąd zaniechał ponownego jego przytaczania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporne było, że złożony przez Skarżącą [...] lutego 2018 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt w dniu wniesienia skargi, tj. [...] sierpnia 2018 r. nie został rozpoznany. W dniu wniesienia skargi upłynęły również ustawowe terminy na załatwienie sprawy wynikające z art. 35 k.p.a., a Organ nie skorzystał z instytucji przedłużenia terminu z art. 36 § 1 k.p.a. Organ uczynił to dopiero w piśmie opatrzonym datą [...] sierpnia 2018 r. Ponadto postępowanie wszczęte na wniosek Skarżącej nie zostało zakończone w dacie wydawania wyroku przez Sąd. Dlatego, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. Sąd w pkt I wyroku zobowiązał Wojewodę [...] do załatwienia wniosku w terminie czternastu dniu od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, jak również stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Odnosząc się z kolei do oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości, wahań czy potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie te musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Organ naruszył art. 12 k.p.a. albowiem nie prowadził sprawy na bieżąco (wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. skierował do strony po upływie blisko 4 miesięcy od daty wpływu wniosku), ani nie działał wnikliwie i szybko, aby doprowadzić do zakończenia postępowania (zapytanie w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach oraz wezwanie do Skarżącej o uzupełninie materiału dowodowego sformułował po miesiącu od daty uzupełnienia braków formalnych wniosku). Organ tylko raz zastosował art. 36 k.p.a. i to dzień po wniesieniu skargi. W ocenie Sądu powyższe okoliczności, mimo, że naganne i godzące w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.)., nie sposób jednak zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie III wyroku. W punkcie IV wyroku, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. co do wniosku o przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej czy wymierzenia Organowi grzywny, oraz zastosowania art. 6 ustawy "o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych". Zaakcentować należy, że grzywna jest formą ukarania organu za niezałatwienie sprawy w terminie, a także środkiem o charakterze prewencyjnym. Natomiast suma pieniężna przyznana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznaną szkodę w związku z bezczynnością organu. Oceniając całokształt działań Wojewody oraz mając na względzie to jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie dawał podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Skarżąca nie wykazała skutecznie, że z faktu oczekiwania na rozpoznanie wniosku [...] lutego 2018 r. poniosła jakąkolwiek szkodę. Za sprzeczne z aktami sprawy Sąd uznał w szczególności twierdzenia Skarżącej o niemożliwości wykonywania pracy w Polsce. Skarżąca legitymowała się zezwoleniem na wykonywanie pracy, a rozpoznawany wniosek był kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek ten został złożony z zachowaniem terminu wynikającego z art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (tj. przed upływem terminu legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna uznawany był za legalny (art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). Zamierzonego skutku w zakresie przyznania Skarżącej sumy pieniężnej nie mogło również odnieść stwierdzenie o niemożliwości wyjazdu Skarżącej z Polski i widywania się z rodziną. Wbrew stanowisku skarżącej nie istniały przeszkody natury prawnej, które uniemożliwiałyby jej opuszczenie Polski. Możliwy był również jej powrót do Polski. Skarżąca, na co wskazał Organ w odpowiedzi na skargę, posługuje się paszportem biometrycznym i jako obywatelka [...] nie musi posiadać wizy podróżując do strefy Schengen, zgodnie z postanowieniami Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/850 z 17 maja 2017 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 539/2001. Dlatego Sąd nie zgodził się ze Skarżącą, że niezałatwienie przez organ wniosku z [...] lutego 2018 r. w ustawowy terminie wywołało u niej jakąkolwiek szkodę. Odnosząc się do wniosku o zastosowanie art. 6 ustawy "o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych", wyjaśnić należy, że przepisy ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1169), ani nie znajdują zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. Rozdział 3 ww. ustawy), ani nie regulują kwestii odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych wobec stron postępowania administracyjnego (por. art. 1 tej ustawy). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).