IV SAB/Wa 390/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi [...] w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie wydania decyzji 1. umarza postępowanie sądowe co do zobowiązania Prezydenta W. do wydania decyzji w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej sprawcy usunięcia około 2600 sztuk drzew i 1,5 ha krzewów na lewym brzegu [...] w W. w km od [...] do [...] szlaku żeglugowego; 2. stwierdza, że Prezydent W. pozostawał w bezczynności w wydaniu powyższej decyzji i że nie miała ona charakteru rażącego; 3. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) zł; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego [...] w W. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...], zwane dalej "Stowarzyszeniem", wniosło skargę, zarzucając Zarządowi Dzielnicy [...] bezczynność w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia 401 sztuk drzew, rosnących na lewym brzegu [...] w Dzielnicy [...] w W. (poniżej [...], w km 507+150 - 509+300 szlaku żeglugowego rzeki). W postepowaniu tym Stowarzyszenie uczestniczyło na prawach strony. Uzasadniając skargę podniesiono: - postępowanie jest ponownie prowadzone przez organ I. instancji, po wydaniu [...] lutego 2014 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji o charakterze kasacyjnym (nr: [...]); organ ten dotychczas nie poinformował równocześnie stron postępowania o prognozowanym terminie jego zakończenia - do czego jest zobowiązany przepisem art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", - organ, pozostając w bezczynności, naruszył rażąco prawo, gdyż od czasu przekazania akt sprawy przez organ odwoławczy (po wydaniu [...] lutego 2014 r. prawomocnej decyzji o charakterze kasacyjnym): - nie przeprowadził czynności, wskazanych do wykonania w decyzji kasatoryjnej, - nie zakończył ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, - nie wydał postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, - nie poinformował stron postępowania o przyczynach zaistniałej zwłoki, jak również o prognozowanym terminie załatwienia sprawy. Wskazując w skardze organ pozostający w bezczynności określono go jako "Prezydent Miasta W., reprezentowany przez Zarząd Dzielnicy [...]". Skarżący wnosił o: - stwierdzenie przez Sąd bezczynności organu oraz że - w związku z tą bezczynnością - miało miejsce rażące naruszenie prawa, - orzeczenie o wymierzeniu organowi I. instancji grzywny w wysokości 4000 zł, - zobowiązanie organu administracji do zakończenia postępowania w I. instancji w terminie dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Załączono decyzję z [...] lipca 2015 r. (nr [...]), wydaną w przedmiotowej sprawie, wskazując, że zwłoka w wydaniu rozstrzygnięcia, wynikała m.in. z potrzeby: - oczekiwania na rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (posiadający akta sprawy) skargi Stowarzyszenia na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2014 r., - dostosowania powtórnie prowadzonego postępowania wyjaśniającego do wytycznych organu odwoławczego poprzez m.in. uzyskanie od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. informacji związanej z niezakończonym postępowaniem administracyjnym, prowadzonym na wniosek Zarządu [...] w W. o wydanie decyzji nakazującej usunięcie drzew i krzewów na terenie nieruchomości zlokalizowanej w międzywalu rzeki [...], w oparciu o którą nastąpiło usunięcie drzew i krzewów, - ustalenia wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. o sygn. akt. SK 6/12 (Dz. U. z 2014 r., poz. 926), którym orzeczono, że art. 88 ust. 1 pkt. 2 i art. 89 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczność czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie, pomimo nieprecyzyjnego określenia, skarga dotyczyła ewentualnej bezczynności Zarządu Dzielnicy [...]. Zarząd ten pełni samodzielnie rolę organu administracji, w następstwie przyznania mu stosownych, samodzielnych kompetencji na mocy art. 11 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2002 r. o ustroju miasta W. (Dz.U. Nr [...], poz. [...] ze zm.), wobec treści stosownej uchwały. Bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zam.) ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy było to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na bezczynność albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa, w myśl art. 37 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku czyniło zadość temu wymaganiu zażalenie skarżącego Stowarzyszenia wniesione 29 maja 2015 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 52 ustawy z - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Termin rozpatrzenia sprawy w postepowaniu odwoławczym został zakreślony na jeden miesiąc. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). Z akt sprawy wynika, że po wydaniu decyzji kasatoryjnej akta administracyjne zostały przekazane organowi I. instancji 28 października 2014 r. Wyłącznie od tego czasu można rozpatrywać ewentualne pozostawanie w bezczynności przez organ I. instancji. Jak wynika z akt, pierwsze czynności w sprawie zostały podjęte dopiero 21 stycznia 2015 r., kiedy to wystosowano trzy pisma. Kolejną czynnością była zaś reklamacja u operatora pocztowego nie doręczenia części przesyłek (pismo z 8 czerwca). W końcu - w dniu, na który datowana jest też skarga organ wydał orzeczenie w sprawie – decyzje z [...] lipca 2015 r. Prawodawca zakreślił maksymalny czas procedowania przed organem I. instancji na 2 miesiące, gdy chodzi o sprawy szczególnie skomplikowane. W rozpatrywanym przypadku, nawet gdyby przedmiotową sprawę uznać za takową, termin procedowania przekroczono o 7 miesięcy. Przy tym pierwsze czynności (skierowanie pism ze stycznia) podjęto dopiero po ponad dwu miesiącach od zwrotu akt, zaś reklamację dokonano nie po miesiącu, lecz po ponad czterech. Niewątpliwie więc organ pozostawał w szeregu okresach w bezczynności. Nie może być z kolei uwzględniona argumentacja organu, jakoby zwłoka w wydaniu orzeczenia wynikała z potrzeby uwzględnienia następstw wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt. SK 6/12. O ile chodziło o analizę następstw prawnych tego orzeczenia to wypada wskazać, że sama ocena w danym zakresie nie może być traktowana, jako czynność wymagająca dłuższego czasu. O ile by natomiast przyjąć, ze intencją organu było oczekiwanie na wejście w życie regulacji, które nie byłyby sprzeczne z Konstytucją, tak, aby orzekać w oparciu o przepisy, których konstytucyjność nie budzi zaostrzeń, to wypada wskazać, że stosowny akt prawny, którym zmodyfikowano zakwestionowane przez Trybunał zapisy, został opublikowany dzień po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ – patrz art. 29 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1045) – zaś wszedł w życie ponad miesiąc później (28 sierpnia 2015 r., wobec treści art. 59 pkt 2 wskazanej ustawy). W tym kontekście nie sposób uznać, aby zwłoka w wydaniu decyzji mogła pozostawać w rzeczywistym związku orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Przekroczenie terminu bez usprawiedliwionej przyczyny - wobec równoczesnego nie podejmowania przez szereg okresów czynności w sprawie - oznacza, że organ pozostawał w bezczynności, co wskazano w sentencji wyroku. Wobec niezałatwienia sprawy przez organ administracji publicznej w terminie określonym w art. 35 K.p.a., skargę należało uznać za zasadną. Jak przyjęto obecnie w judykaturze, załatwienie sprawy administracyjnej przed wyrokowaniem sądu, nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie bezczynności organu w toku postępowania - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie, lecz umarza postępowanie w tym zakresie. Kwalifikując bezczynność organu, jako niemającą charakteru rażącego, Sąd miał na uwadze, że nie była ona nazbyt długotrwała, organ podjął jednak określone kroki w celu załatwienia sprawy a orzeczenie zostało wydane równocześnie z wniesieniem skargi. W ocenie Sądu zasadnym było także wymierzenie organowi grzywny, a stosowną jej wysokością jest w danym przypadku kwota 500 złotych. Jej umiarkowana, w stosunku do postulatu skargi, wysokość wynika z tego, że - jak wskazano - przekroczenie terminu nie było bardzo znaczne a w sprawie orzeczono w dniu wpływu skargi. Za zastosowaniem sankcji przemawia więc wyłącznie wzgląd na ochronę praworządności – jej funkcja prewencyjna. Sąd nie uznał za uzasadnione wymierzenia grzywny w wysokości postulowanej w skardze także dlatego, że okres bezczynności organu był krótszy niż zdaje się to wnosić Strona skarżąca - nie od czasu wydania decyzji organu II instancji (w lutym 2014 roku) lecz od czasu przekazania akt - w październiku 2014 roku. Wbrew wywodom skargi, bezczynność nie miała charakteru kwalifikowanego. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 § 1a i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-4 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 wskazanej ustawy, zasądzając od organu administracji na rzecz Strony skarżącej zwrot równowartości uiszczonego wpisu. ----------------------- 6