IV SAB/Wa 391/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. P. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z dnia 13 lipca 2015 r. T. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wójta Gminy K. w rozpoznaniu wniosku z dnia 10 czerwca 2013 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie o eksploatacji budynku [...] o obsadzie [...] szt. ([...]), na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] położonej w obrębie gruntów wsi M. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podał, że w dniu 3 marca 2014 r. skarżący złożył zażalenie na przewlekłość, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] uznało za uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z powołanych regulacji wynika zatem, że wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W przypadku skargi na bezczynność organu, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 kpa stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału aktowego wynika, że w piśmie z dnia 3 marca 2014 r. T. P. wniósł do Wojewody [...] skargę na podstawie art. 227 kpa, na Wójta Gminy K. i Radę Gminy K. Skarżący wezwany do sprezycowania skargi, w piśmie z dnia 31 marca 2014 r. wyjaśnił, że powyższą skargę należy traktować jako skargę wniesioną w trybie art. 37 kpa na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy K. postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaś postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] uznało powyższe zażalenie na przewlekłość postępowania za uzasadnione. Następnie Wójt Gminy K., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 czerwca 2013 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] odmówił wydania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie o eksploatacji budynku [...] o obsadzie [...] szt. ([...]), na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] położonej w obrębie gruntów wsi M. Na skutek odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez T. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta z dnia [...] czerwca 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W opisanym stanie sprawy, zażalenie z dnia 3 marca 2014 r., na które powołuje się pełnomocnik skarżącego w uzasadnieniu skargi, dotyczyło nie bezczynności, lecz przewlekłego prowadzenia postępowania zakończonego decyzją Wójta z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] i zażalenie to zostało skonsumowane w postępowaniu zakończonym odmową wydania zgody na realizację przedsięwzięcia. W tym miejscu ustalenia wymaga, jak należy definiować pojęcia "bezczynność" i "przewlekłość", które wydają się częściowo pokrywać, a stany faktyczne poddawane ocenie mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i do przewlekłości postępowania, oraz czy w rozumieniu przepisów Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istnieje – i ewentualnie gdzie przebiega – granica między bezczynnością organu a przewlekłym prowadzeniem przezeń postępowania administracyjnego. Bezczynność oraz przewlekłość postępowania stanowią bowiem dwie różne instytucje prawa procesowego. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające bezpośrednio do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie przyczyniają się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie, jest niezasadnie przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas gdy jego czynności są nieskuteczne. To stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 549/13 (LEX nr 1369030), gdzie stwierdzono: postępowanie prowadzone w sposób w przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź przy wykonywaniu czynności "pozornych" powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła by być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Natomiast istotę bezczynności oddaje w pełni teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13 (LEX nr 1406499), w której stwierdzono: "Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie." Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że przed wniesieniem skargi do Sądu na bezczynność Wójta Gminy K., skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 § 1 kpa, gdyż nie wniósł stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia nad Wójtem, tj. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Niezłożenie takiego zażalenia z odpowiednim wyprzedzeniem ewentualnego wniesienia skargi, a więc z co najmniej trzydziestodniowym wyprzedzeniem, wynikającym z terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej, zakreślonych w art. 35 kpa, stanowi brak formalny skargi, skutkujący jej odrzuceniem (zob. postanowienie NSA z dnia 17 października 1997 r., IV SAB 31/97, OSP 1998, z. 10, poz. 185, z glosą B. Adamiak, Lex nr 33884), albowiem dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia do organu jakiegokolwiek środka prawnego, dopóty wniesienie skargi do sądu administracyjnego jako przedwczesne jest niedopuszczalne, gdyż postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych działań, dostępne podmiotowi w postępowaniu administracyjnym, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne. Istotą i celem takiego środka jest bowiem stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez ten organ, który pozostaje w bezczynności i to tylko w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu, a takiej dodatkowej możliwości weryfikacji własnego działania w niniejszej sprawie organ został pozbawiony. Wobec niewyczerpania przez skarżącego środka zaskarżenia, jaki służył mu w postępowaniu administracyjnym przed organem wskazanym w sprawie, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.