IV SAB/Wa 398/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi A.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Rozwoju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w związku z rozpoznaniem odwołania [...] Parku Narodowego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] ; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w kwocie 150 zł (słownie: sto pięćdziesiąt złotych); 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej A. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 29 lipca 2015 r. A. S. wniosła skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju i przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania, jako organu II instancji w związku z odwołaniem [...] Parku Narodowego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta [...] i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1997 r. znak [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości, obejmującej parcele 1.kat [...] i [...] obj. Lwh 1165, położone w gm. Kat. [...] odpowiadające działkom ewidencyjnym nr [...] o pow. 0,0367 ha i nr [...] o pow. 0,1242 ha położone w obr. [...] jedn. Ew. [...] Wniosła o stwierdzenie, że: -Minister Infrastruktury i Rozwoju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie; -zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania decyzji w terminie 14 dni ; -wymierzenie Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w [...] grzywny; -zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Pismo to Sąd potraktował jako 2 wnioski o stwierdzenie przewlekłości i bezczynności organu i zarejestrował je pod 2 sygnaturami (IV SAB/397/15 i IV SAB 398/15) W uzasadnieniu skargi na przewlekłość postępowania skarżąca przestawiła przebieg postępowania w sprawie wskazując, że od zwrotu akt przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie organ nie rozpoznał odwołania i nie zawiadomił o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy – stosownie do art. 36 § 1 K.p.a. (pismo skarżącej z 6 lipca 2015 R.). Powoływała się na składane przez nią zażalenia i liczne rozmowy telefoniczne (pismo z 29 lipca 2015 r.) Pismem z dnia [...] marca 2015 r., znajdującym się w aktach administracyjnych skarżąca wezwała Ministra do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że organ, z mocy art. 153 P.p.s.a. był związany wytycznymi sądu. W związku z tym, po zwrocie akt z sądu, co miało miejsce 21 stycznia 2015 r., organ dokonał analizy akt sprawy i pismem z 10 września 2015 r. wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie całości akt wywłaszczeniowych. Pismem z 21 września 2015 r. tenże poinformował, że całość akt wywłaszczeniowych została przekazana do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju. Organ wystąpił także w tym samym dniu do Urzędu Miasta [...], Urzędu Gminy [...] o udzielenie informacji na temat ujawnienia Aktu Własności Ziemi i dokumentów z postępowania przeduwłaszczeniowego. Do chwili składania odpowiedzi na skargę odpowiedź nie wpłynęła. Ponadto pismem z 10 września 2015 r. organ wystąpił do Sądu Okręgowego w [...] o wypożyczenie akt sądowych, [...]. Akta wpłynęły do organu 22 września 2015 r. Organ poinformował stronę o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie pismem z 10 września 2015 r. i wskazał przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia do [...] listopada 2015 r. Organ stwierdził, że podjął czynności w sprawie zmierzające do wykonania zaleceń WSA a zebrany materiał dowodowy musi podlegać ponownej ocenie. Decyzja merytoryczna została wydana [...] marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących przepisów prawa, sąd w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w sprawach skarg na podejmowane przez organy inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd orzeka również w zakresie skarg na bezczynność i przewlekłość organów administracji w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy (art. 3 § 2 pkt 8). Właściwość sądu w tym ostatnim przypadku dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych lub opieszałego ich prowadzenia. Przedmiotem zarzucanej przez skarżącej jest przewlekłość postępowania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Minister Infrastruktury i Budownictwa) w związku z koniecznością rozpoznania odwołania [...] Parku Narodowego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta [...] i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1997 r. znak [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości obejmującej parcele 1.kat [...] i [...] obj. Lwh [...], położonej w gm. Kat. [...] odpowiadające działkom ewidencyjnym nr [...] o pow. 0,0367 ha i nr [...] o pow. 0,1242 ha położone w obr. [...], jedn. Ew. [...]. Zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z przewlekłością postępowania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności z nieuzasadnionym opóźnieniem, pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny lub gdy podejmujące czynności nie mające istotnego znaczenia w sprawie. Dla stwierdzenia stanu przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu w jego podjęciu. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ II instancji co najmniej od 1 października 2015 r. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Mimo wskazania terminu na załatwienie sprawy do 30 listopada 2015 r. nie wydał nawet w tym terminie decyzji oraz nie informował skarżącej o przyczynach nie załatwienia sprawy w wyznaczonym przez siebie terminie. Minister nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów k.p.a., co stanowi o wypełnieniu przesłanki przewlekłości postępowania. Wcześniejsze zaniechanie organu w podejmowaniu czynności w okresie od 20 lutego 2015 r. do 9 września 2015 r., ocenione zostało przez sąd jako bezczynność. (sprawa o sygn. IV WA/SAB 387/15). Poza tym pisma kierowane do organów z żądaniem dokumentów nie wskazywały terminu na ich przedłożenie. Organ nie ponaglał także organów, które nie wywiązały się ze zobowiązania. Wskazać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie ale i na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Analiza § 2 art. 149 k.p.a. i użytego tam wyrazu "jednocześnie" w zw. z art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego wskazuje, że uwzględnienie skargi może polegać na stwierdzeniu że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub nie mimo, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na wydanie aktu jeszcze przed wydaniem przez Sąd wyroku, tak jak mato miejsce w tym wypadku (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r, sygn. akt. II OSK 1360/12 w CBONSA, postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12, Lex nr. 1247155). Sąd uznał, że w sprawie zaistniała przewlekłość nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. (pkt 3 wyroku). Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również rażąca długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11 - dostępne w CBOSA). Jak co prawda wynika z akt administracyjnych sprawy, od dnia wpłynięcia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ pierwszą merytoryczną czynność podjął [...] września 2015 r. a następnie czynności organu dokonywane były ze znacznym opóźnieniem. Organ przy tym nie dyscyplinował podmiotów zobowiązanych do efektywniejszego działania. To jednak biorąc jednak pod uwagę skomplikowany charakter sprawy, wymóg zebrania dużej liczby dokumentów i dużą ilość spraw które prowadzi organ, a co Sądowi jest wiadome z urzędu, ostatecznie uznano, że przewlekłość nie ma charakteru rażącego. Jednocześnie wobec naruszenia norm prawa w zakresie terminu do rozpoznania odwołania z jednej strony i wydania decyzji z drugiej strony nałożył na organ na podstawie art. 149 § 2 K.p.a. grzywnę w wysokości 150 zł. W ocenie Sądu brak było podstawa do określenia tej kwoty w większej wysokości, ponieważ przewlekłość organu II instancji, na tle innych spraw rozpoznawanych przez sądy, trwała kilka miesięcy (inne trwają znacznie dłużej) a organ ostatecznie wydał decyzję po upływie 14 miesięcy od daty upływu terminu do załatwienia sprawy. Poza tym sprawa była skomplikowana – co stanowi o konieczności zwiększonego nakładu pracy do ustalenia przesłanek rozstrzygnięcia. Sąd jednocześnie stwierdził, że na dzień wyrokowania niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie sprawy poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji, z uwagi na jej wydanie przed wyrokowaniem w sprawie W związku z tym Sąd umorzył w pkt 1 wyroku postępowanie sądowe w zakresie przewlekłości jako bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 2 i p.p.s.a. i 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wyjaśnić jednocześnie należy, że podstawy zwrotu kosztów postępowania zasądzonych od Ministra Infrastruktury i Budownictwa należy upatrywać w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2015 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 2080), które w § 1 ust. 1 stanowi o utworzeniu tegoż Ministerstwa, w skład którego wchodzą – zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia – m. in. komórki organizacyjne dotychczasowego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju obsługujące sprawy działów budownictwo, lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo i transport; w tym zaś zakresie rozporządzenie weszło w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 16 listopada 2015 r. To także jest powodem uznania, że ostatecznie przewlekłość postępowania dotyczy działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju ale w przeważającej części jego następcy Ministra Infrastruktury i Budownictwa.