IV SAB/Wa 399/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Anna Sękowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi B.C., B.Z., G.Z. i R.F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku B.C., B.Z., G.Z. i R.F. z dnia 26 września 2000 r. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r. nr [...], 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju miało charakter rażącego naruszenia prawa, 3. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 300 (trzysta) złotych, 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz B.C., B.Z., G.Z. i R.F. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi B.C., B.Z., G.Z. i R.F. (dalej zwanych "skarżącymi") jest przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1956 r. nr [...]. Z akt sprawy wynika, iż orzeczeniem z [...] grudnia 1955 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu rzecz Skarbu Państwa - [...] w [...] części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. 11954 m2, zapisanej w księdze wieczystej [...] tom [...] wkl. [...] (późniejsza KW [...] Sądu Powiatowego dla m. [...] w [...]), część parceli nr [...] oznaczonej jako działka nr [...] na złożonym planie podziału zatwierdzonym decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1955 r. nr [...] - stanowiącej tabularną współwłasność B.S. oraz T.Z. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z [...] marca 1956 r. nr [...] utrzymała w mocy powyższe orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1955 r. Wnioskiem z 26 września 2000 r. B.C., B.Z., G.Z. i R.F. (następcy prawni T.Z.) wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z [...] grudnia 1955 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] września 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2003 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] marca 1956 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia. Wyrokiem z 6 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA 2326/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi B.W., uchylił decyzję powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] kwietnia 2003 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z analizy zebranego materiału dowodowego wynika, że wezwanie w trybie art. 8 ust. 1 dekretu wywłaszczeniowego zostało skierowane tylko do jednego ze współwłaścicieli, to jest do T.Z. Ponadto w zaskarżonych decyzjach nie wyjaśniono kwestii dotyczącej zaproponowania byłemu właścicielowi T.Z. nieruchomości zamiennej. Ze zgromadzonych akt archiwalnych wynika bowiem, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła część parceli o pow. 2 ha 34 a 38 m2 stanowiącej rolę, zaś z orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1965 r. nr [...], iż wysokość odszkodowania T.Z. za udział we wywłaszczonej nieruchomości ustalono przyjmując wartość szacunkową 1 hektara najwyższej klasy gruntu rolnego w strefie miejskiej. Organ pismami z 27 czerwca 2005 r., 7 września i 1 grudnia 2005 r., 6 kwietnia 2009 r. i 5 czerwca 2014 r. występował o aktualizację stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w celu ustalenia stron postepowania. W celu ustalenia miejsca zamieszkania B.S. organ nadzoru wystąpił pismem 22 czerwca 2006 r. do Centralnego Biura Adresowego w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, pismem z 30 kwietnia 2007 r. do Urzędu Miasta [...] oraz pismem z 9 sierpnia 2007 r. do Ambasady RP w [...]. W związku z poczynionymi ustaleniami, w oparciu o informacje uzyskane z Muzeum Historii Żydów Polskich – pismo z 3 czerwca 2011 r. i Urzędu Miasta [...] – pismo z 9 czerwca 2011 r.) pismem z 20 czerwca 2011 r. Minister wystąpił do Konsulatu Generalnego RP w [...] o nadesłanie aktu zgonu B.S. zamarłego w [...] w 1921 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wobec braku możliwości udziału w postępowaniu następców prawnych B.S., pismem z 19 listopada 2012 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o ustanowienie kuratora spadku po zmarłym B.S., jednocześnie postanowieniem z [...] listopada 2012 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, do czasu ustanowieniu kuratora spadku po zmarłym współwłaścicielu przedmiotowej nieruchomości – B.S. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] ustanowił kuratora spadku po zmarłym [...] lipca 1921 r. B.S. w osobie radcy prawnego M.H. W związku z powyższym Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. podjął zawieszone postępowanie, a decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] marca 1956 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z [...] grudnia 1955 r. W dniu 13 sierpnia 2015 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z [...] marca 1956 r. zarzucając rażące naruszenie: - art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., polegające na pozorowaniu prowadzenia postępowania, - art. 7 k.p.a. polegające na tym, iż sposób prowadzenia postępowania tj. faktyczna bezczynność, narusza zasadę prowadzenia postępowania zmierzającą do załatwienia sprawy administracyjnej w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli, - art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób godzący w zasadę budzenia zaufania do uczestników postępowania. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o zobowiązanie do wydania decyzji w terminie nie dłuższym niż dwa tygodnie, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie o wymierzeniu grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.") w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 1 ww. ustawy, poinformowanie właściwych organów o stwierdzonych istotnych naruszeniach prawa stosownie do art. 155 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżących organ pozorował jedynie prowadzenie postępowania i pominął fakt, iż zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego dla m. [...] z [...] lipca 1971 r. dla nieobecnego B.S. ustanowiono kuratora – B.S., któremu doręczano korespondencję, co wynika z akt sprawy. Zatem za bezzasadne uznali za uzasadnione czynności podejmowane w celu uzyskania informacji o miejscu pobytu ww. osoby. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie szeroko opisując przebieg postępowania i wskazując, iż podejmował szereg czynności w celu ustalenia miejsca pobytu i spadkobierców B.S., w związku z ustaleniem, że kuratela ustanowiona postanowieniem z [...] lipca 1971 r. uległa wygaszeniu. Podkreślił również, iż występował z szeregiem wniosków o dokonanie aktualizacji stanu prawnego nieruchomości w celu ustalenia stron postępowania, a także informował na bieżąco strony postępowania o podejmowanych w sprawie czynnościach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1956 r. nr [...]. W aktach sprawy (karta 194 teczka 1/2) znajduje się decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1956 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1955 r. Konsekwencją załatwienia wniosku skarżących jest umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania Ministra do rozpatrzenia wniosku B.C., B.Z., G.Z. i R.F. z dnia 26 września 2000 r. w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionego orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej. Nie zwalnia to jednak Sądu od oceny jego zasadności w zakresie oceny zachowania zasady ekonomiki postępowania w czasie jego prowadzenia. Ocena ta wypada negatywnie dla organu, wobec czego Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju miało charakter rażącego naruszenia prawa i wymierzył Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 300 złotych (w związku z wnioskiem w tym przedmiocie zawartym w skardze). Wniosek skarżących datowany jest na 26 września 2000 r. Mimo, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] września 2003 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2003 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] marca 1956 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia, a wyrokiem z 6 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA 2326/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi B.W., uchylił decyzję powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] kwietnia 2003 r., to jednak do wydania kolejnej decyzji przez Ministra upłynęło ponad 10 lat. Tak długi okres, mimo licznych czynności podejmowanych przez organ w sprawie, której słusznie można przypisać cechę skomplikowania, nie może być uznany za usprawiedliwiony. Zarówno przerw pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu, jak i braku informacji o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz licznych ponagleń wysyłanych przez strony w toku postępowania nie można pominąć przy ocenie działania organu. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd uznał, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 k.p.a, a to z tej przyczyny, że podczas trwającego ponad 10 lat postępowania nie informował strony o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia. Przyczyną tak długo trwającej zwłoki nie może być stwierdzenie, że prowadzone postępowanie wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tak długotrwałej zwłoki nie może także uzasadniać stanowisko, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Kładąc na szali te dwie zasady trzeba dojść do wniosku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Działanie organu nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 k.p.a i 35 k.p.a., bowiem organ jest obowiązany załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Wprawdzie przepis art. 36 k.p.a nie stwarza ograniczeń, ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody, czy też zwolnienia organu z obowiązku wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Jak wskazano wyżej, art. 36 k.p.a. nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zasady ogólne wyrażone wart. 6-16 k.p.a. nie są tylko postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, są wytycznymi do stosowania przepisów k.p.a. i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SAlKa 963/91; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 k.p.a, który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 k.p.a, należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki. Ponadto w ocenie Sądu, nie wszystkie podawane przez organ powody nierozpatrzenia sprawy w terminie (jak np. niewystarczająca ilość pracowników) nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych wart. 35 § 5 k.p.a. Kwestia dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy nie mogą usprawiedliwiać zwłoki w załatwieniu sprawy oraz nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt V SAS 147/99, LEX nr 50019). Za rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów należy uznać nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowanie, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Niewyznaczanie - podczas trwającego w sumie ponad 10 lat postępowania - terminu załatwienia sprawy i niewskazywanie przyczyny niezałatwienia sprawy, nie może w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu dopuszczenia się bezczynności. Tym samym zwłoka w wydaniu decyzji została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył należytych starań, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i niezwłocznie załatwić sprawę. Zgodnie zaś z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 1996 r., (sygn. akt I SAS 28/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 97), którego pogląd w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 k.p.a, jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy, zgodnie z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Zasada sformułowana w art. 6 k.p.a, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych wart. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" (por. wyrok z 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 LEX nr 53462). W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (LEX nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa. Reasumując w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ postąpił wbrew wymienionym zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, co uzasadnia uwzględnienie skargi, jako że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył sprawy, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 k.p.a i korespondujący z nim art.12 § 1 i § 2 k.p.a oraz art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe okoliczności przemawiają również za uznaniem, że przewlekłość postępowania Ministra miała rażący charakter. Sąd uznał zatem, że bezczynność organu jest nadzwyczaj naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i czasokres braku skutecznej aktywności organu, zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej. Z tych względów, w ocenie Sądu, w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1 a p.p.s.a., postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ nie podjął wystarczających i skutecznych prób szybkiego zakończenia postępowania w sprawie i zignorował wszelkie obowiązujące terminy jej załatwienia. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punktach 2 i 3 sentencji wyroku. O kosztach (pkt 4 wyroku) Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 202 § 2 powołanej ustawy.