IV SAB/Wa 40/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2019r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi małoletniego O. D. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego S. D. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w T. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie polskiego paszportu I. zobowiązuje Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w T. do rozpatrzenia wniosku z 6 listopada 2018r. o wydanie małoletniemu O. D. polskiego paszportu w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w T. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku wskazanego w pkt I, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w T. na rzecz małoletniego skarżącego O. D. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego S. D. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 19 grudnia 2018 r. S. D. działający w imieniu małoletniego O. D. wnósł skargę na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w rozpatrzeniu wniosku o wydanie polskiego paszportu. Skarżący na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił Konsulowi R.P. w [...] naruszenie art. 51 i 58 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne (tj. Dz.U. 2018, poz. 2141) w zw. z art. 6, 39 ust.1 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (tj. Dz.U. 2018, nr 1919) z powodu niewydania małoletniemu polskiego paszportu lub decyzji odmawiającej jego wydanie. Skarżący wniósł o zobowiązanie Konsula R.P. do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku o wydanie polskiego paszportu i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że S. D. i jego żona zwrócili się do Konsula R.P. w [...] o wydanie polskiego paszportu dla ich małoletniego syna O. D. Wniosek został przyjęty, ale skarżący został wezwany pismem z 7 listopada 2018 r., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, do usunięcia w terminie 14 dni braku formalnego poprzez załączenie nowego odpisu zupełnego aktu urodzenia małoletniego uzupełnionego o dane osobowe rodziców. W ocenie organu paszportowego na podstawie przedłożonych dokumentów nie jest możliwe ustalenie tożsamości rodziców dziecka. Do wniosku paszportowego zostało załączone poświadczenie obywatelstwa polskiego małoletniego, odpis zupełny jego aktu urodzenia, odpis zupełny aktu małżeństwa rodziców, zdjęcie paszportowe oraz należna opłata konsularna. Rodzice małoletniego okazali również swoje aktualne dokumenty tożsamości - paszporty [...]. Skarżący kwestionując merytoryczną zasadność uzupełnienia wniosku paszportowego poprzez załączenie nowego odpisu zupełnego aktu urodzenia małoletniego uzupełnionego o dane osobowe rodziców, pismem z 23 listopada 2018 r. złożył ponaglenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na bezczynność Kierownika Wydziału Konsularnego w sprawie o wydanie polskiego paszportu, które nie zostało rozpatrzone. Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o: - odrzucenie skargi w całości na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - z uwagi na brak możliwości jej wniesienia; a na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd powyższego, wniósł o: - oddalenie skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako bezzasadnej. W opinii organu, skarga na bezczynność powinna zostać odrzucona bowiem w przedmiotowej sprawie stronie skarżącej nie przysługuje skarga na bezczynność organu w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a. Zgodnie z art. 6 ust 2 ustawy z dnia 13 lipca 2016 r. o dokumentach paszportowych, do postępowań uregulowanych ustawą należących do właściwości konsula, stosuje się przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne, nie zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. To zaś oznacza, że w przypadku postępowań w sprawie o wydanie dokumentu paszportowego prowadzonych przed konsulem, stronie nie przysługuje ponaglenie jako środek prawny określony w art. 37 k.p.a. Skoro nie przysługuje ponaglenie, to brak jest podstaw do złożenia skargi na bezczynność konsula (warunkiem złożenia skargi jest zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. uprzednie wniesienie ponaglenia). Odnosząc się zarzutów merytorycznych organ wskazał, iż nie miał możliwości samodzielnego ustalenia danych objętych wezwaniem do uzupełnienia braków. Konsul RP ma dostęp do systemu Centralnej Ewidencji Wydanych i Unieważnionych Dokumentów Paszportowych (CEWiUDP) zawierającego m.in. dane osób, którym został już nadany numer PESEL, jednakże małoletni urodzony za granicą taką osoba nie jest. Dopiero po przedstawieniu odpisu aktu urodzenia zawierającego wszystkie wymagane dane możliwe jest złożenie wniosku o nadanie numeru PESEL i powstanie odpowiedniego wpisu w systemach państwowych. Żądanie uzupełnienia wniosku w niniejszej sprawie miało więc uzasadnienie prawne w przepisach ustawy o ewidencji oraz p.a.s.c. Działanie Konsula RP w [...] mieściło się w zakresie uprawnień i obowiązków wynikających z Prawa konsularnego oraz u.d.p. wraz z rozporządzeniem. Zatem Konsul RP w [...], działając na podstawie art. 77 Prawa konsularnego, po nieskutecznym wezwaniu skarżącego do uzupełniania braków wniosku, zasadnie pozostawił wniosek bez rozpoznania, o czym strona została należycie pouczona w wezwaniu. Nie było możliwe w tym przypadku wydanie decyzji o odmowie wydania paszportu, ponieważ przepisy mające zastosowanie w sprawie - tj. u.d.p. - nie przewidują instytucji odmowy wydania paszportu w innych przypadkach niż wskazane w art. 17 ust. 1 u.d.p.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W pierwszej kolejności ocenie Sądu podlegała kwestia ewentualnego odrzucenia skargi. Należy wskazać, że uzasadnienie stanowiska organu administracji przemawiać by mogło - w przypadku jego podzielnia przez Sąd - co najwyżej za oddaleniem skargi, w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) nie zaś jej odrzuceniem, co mogłoby mieć miejsce gdyby istniały przeszkody dla rozpatrzenia skargi (patrz art. 58 §. 1 ustawy). Organ wywodził, że nie jest w bezczynności, gdyż strona nie dopełniła warunku (przedłożenie dodatkowego dokumentu) do czego była zobowiązana i jest to przeszkodą dla wydania paszportu. Gdyby twierdzenia organu w tym zakresie były trafne mogłoby to prowadzić do oddalenia skargi. Dopuszczalność wniesienia skargi wynika z poniższych uwarunkowań. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1919), paszporty w Rzeczypospolitej Polskiej wydaje i odmawia ich wydania wojewoda, do którego wpłynął wniosek o wydanie dokumentu paszportowego, a za granicą - konsul. Art. 39 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy stanowi, że unieważnienie i odmowa wydania dokumentu paszportowego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy wynika, że do postępowań w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149, 650, 1544 i 1629). Jednak art. 6 ust. 2 stanowi, iż do postępowań uregulowanych ustawą należących do właściwości konsula stosuje się przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. - Prawo konsularne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1545 i 2361 oraz z 2018 r. poz. 398 i 1544). W Dziale III ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne uregulowane zostało postępowanie przed konsulem. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 K.p.a. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się również do postępowań w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Należy także zauważyć, że w myśl art. 5 pkt 4 i 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z kognicji sądów administracyjnych wyłączone są tylko sprawy procedowania przed konsulem w kwestii wydawanych wiz (z wyjątkami wskazanymi w ustawie) i zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego. Wyklucza to przyjęcie, że przedmiotem skargi nie może być bezczynność konsula w kwestii wydania paszportu, gdzie sprawa jest załatwiana przez dokonanie czynności technicznej – wydanie paszportu bądź wydanie decyzji odmownej. Stąd bezczynność każdego organu (także konsula) może być w tym zakresie objęta skarga, w myśl art. 3 §. 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 bądź 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec wyłączenia - co od zasady - stosowania procedury wskazanej w K.p.a. do postępowań przed konsulem, konieczne jest ustalenie, jaki tryb musi być wyczerpany przed wniesieniem skargi, w związku z wymaganiem wskazanym art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 52 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu obowiązującą w dniu składania skargi na bezczynność, tj. w dniu 19 grudnia 2018 r., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (§ 3). W ocenie Sądu, z treści § 3 art. 52 p.p.s.a. można wyprowadzić wniosek, że w przypadku, gdy ustawa nie przewiduje w toku instancji administracyjnej środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, na akt lub czynność służy bezpośrednio skarga do sądu administracyjnego. Oceniając z kolei merytorycznie zasadność skargi na bezczynność Sąd stwierdził, co następuje. Tryb wydawania dokumentów paszportowych reguluje, w związku z zakresem upoważnienia zawartego w ustawie o dokumentach paszportowych (art. 20 ust. 2 pkt 5), rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych (Dz.U. Nr 152, poz. 1026 ze zm.). Wypada podkreślić, że ustawodawca w ramach wskazanego upoważnienia nie delegował na wskazanego ministra uprawnienia do zmiany reguł postępowania wynikających z K.p.a., czy – odpowiednio - zarządzenia w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem. W świetle wskazanego rozporządzenia zakres dokumentów, jakie musi przedłożyć strona wraz z wnioskiem o wydanie paszportu, zakreśla §. 3 ust. 1. Przepis ten przesądza o wymaganiach formalnych, jakie dotyczą wniosku o wydanie paszportu. Z kolei zgodnie z art. 77 ustawy Prawo konsularne jeżeli wniosek nie czyni zadość innym wymogom ustalonym w przepisach prawa właściwych dla danej czynności lub nie załączono do niego niezbędnych dokumentów, konsul wzywa pisemnie składającego wniosek do usunięcia braków w terminie czternastu dni od daty wezwania, z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Dla skontrolowania, czy wniesione podanie o wydanie paszportu czyni zadość wymaganiom wskazanym w §. 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych nie jest potrzebne prowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego, czy też ocena merytorycznej treści wniosku. Z kolei odmienną rolę pełni norma § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych. Reguluje ona tryb postępowania, wskazując na zasadność żądania, jednakże ustalenie potrzeby żądania dalszych dokumentu musi być następstwem merytorycznej oceny wniosku bądź sięgnięcia do danych i informacji posiadanych przez organ wydający paszport czy też inne ograny administracji publicznej. Powyższe wyklucza przyjęcie za trafną koncepcji, jakoby żądanie przedłożenia przez stronę dodatkowo, np. odpisów zupełnych aktów urodzenia małoletnich dzieci uzupełnionych o dane osobowe rodziców, mogło stanowić element wstępnej oceny wniosku a brak takiego dokumentu mógł być traktowany, jako formalny. W sytuacji gdy strona odmówi, pomimo żądania organu, przedłożenia dokumentów, o których mowa w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, organ paszportowy powinien w drodze decyzji administracyjnej odmówić wydania paszportu (wyrok NSA IIOSK 364/14). W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem strony. Nie kwestionowano, że załączono do niego dokumenty wymagane § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych. Gdy natomiast strona odmówiła przedłożenia żądanego dokumentu, który w ocenie organu był niezbędny jako warunek wydania paszportu, Konsul winien był orzec w drodze decyzji o odmowie jego wydania. Odnosząc się do zarzutu bezczynności wskazać natomiast należy, że zgodnie z art. 58 ustawy Prawo konsularne konsul załatwia sprawę bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie trzydziestu dni od dnia wszczęcia postępowania (ust. 1). O okolicznościach powodujących konieczność przedłużenia terminu załatwienia sprawy konsul zawiadamia stronę, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy (ust. 2). Jeżeli organ ocenia, że w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy wydania paszportu z uwagi na nie przedłożenie określonego dokumentu, nie można uznać sprawy za złożoną a więc termin jej załatwienia nie powinien - w ocenie Sądu - przekroczyć trzydziestu dni od dnia wszczęcia postępowania. Co nie jest sporne, ostatnie zdarzenie, które w ocenie Sądu mogło mieć znaczenie w sprawie, miało miejsce w dniu 7 listopada 2018 r. (wezwanie wnioskodawców do usunięcia braków). Od tego czasu, nie podejmując rozstrzygnięcia w sprawie, wobec stanowiska wnioskodawców, który ze swej strony nie widzi potrzeby przedłożenia dodatkowych dokumentów, organ pozostaje w bezczynności. Bezczynność w sprawie nie miała natomiast charakteru rażącego. Wynikała bowiem z wadliwej wykładni regulacji normatywnych, zakreślających tryb wydawania paszportów. Organ błędnie uznał, jakoby - wobec nie przedłożenia przez stronę żądanego od niej dodatkowo dokumentu (aktu urodzenia dziecka zawierającego dane umożliwiające identyfikację rodziców) - wniosek mógł zostać pozostawiony bez rozpoznania, co istotnie - nie wymagałoby wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec wskazanych wyżej uwarunkowań tj. konieczności dokonania przez konsula oceny, czy w konkretnych okolicznościach zachodzą przesłanki odmowy wydania paszportu, wobec nie przedłożenia przez wnioskodawcę żądanego dokumentu zawierającego dane umożliwiające identyfikację rodziców, wykracza poza granice niniejszej sprawy sądowej kwestia merytoryczna – czy w danym przypadku zachodziły przesłanki do wydania paszportu. Skoro konsul nie załatwiając sprawy przez wydanie paszportu bądź decyzji o odmowie jego wydania pozostaje w bezczynności, skargę należało uznać za uzasadnioną i stosownie do art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązać organ do rozpoznania wniosku poprzez wydanie stosownego orzeczenia procesowego (pkt 1 sentencji). O kosztach orzeczono w pkt 4 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 tej ustawy. Mając na uwadze treść przepisu art. 119 ust. 4 P.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.