IV SAB/Wa 403/16

Dnia 30 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I.G i T.G. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania decyzji oddala skargę I. Pismem z dnia [...] października 2016 r. I. i T. G. (dalej "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej także "Wójta") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą, urządzeniami i obiektami budowlanymi zlokalizowanej w miejscowości [...] na działkach o nr ew. [...] i [...], wnosząc o: 1) zobowiązanie Wójta do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą, urządzeniami i obiektami budowlanymi zlokalizowanej w miejscowości [...] na działkach o nr ew. [...] i [...] (dalej "planowanej inwestycji") w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) zobowiązanie Wójta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, 3) zasądzenie kosztów postępowania. II. Stan sprawy, poprzedzający wniesienie skargi do Sądu przedstawia się w następujący sposób: 1. Pismem z dnia [...] września 2014 r., które wpłynęło do Wójta w tym samym dniu skarżący wnieśli o ustalenie w formie decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. 2. Decyzją nr [...] znak: [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Wójt odmówił ustalenia żądanych warunków zabudowy i zagospodarowana terenu. 3. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Wójta, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także "SKO") uchyliło decyzję Wójta w całości i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO wskazało w szczególności, że wniosek skarżących, na który wszczęto postępowanie w sprawie, nie spełnia wszystkich warunków formalnych, wynikających z art.52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz.199), stąd koniecznym jest wezwanie skarżących przez organ do uzupełnienia w/w braków w trybie uregulowanym w art.64 § 2 k.p.a. 4. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] Wójt wezwał pełnomocnika skarżących, w trybie uregulowanym w art.64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia w terminie 7 dni dostrzeżonych przez SKO braków formalnych wniosku, pod rygorem pozostawiania wniosku bez rozpatrzenia. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu [...] grudnia 2014 r. Organ wskazał zatem, co następuje: - wniosek nie spełnia wszystkich wymogów ustawowych, określonych w art.52 ustawy – w części graficznej brak jest określenia granic obszaru oddziaływania inwestycji przedstawionej na właściwej kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykonanej w skali [...] z naniesionym terenem, którego wniosek dotyczy i obszarem, na który inwestycja ta będzie oddziaływać, dostęp do drogi publicznej (dr. woj. [...]) – zwiększyć zakres mapy, - część tekstowa wniosku nie została wypełniona całkowicie, wniosek nie określa planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, do czego zobowiązuje zapis art.52 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - inwestor nie wskazał w sposób jasny i pełny wszystkich parametrów technicznych nowej zabudowy inwestycji, tj. szerokości, wysokości budynku, parametrów [...] (kąt nachylenia, spadek), o których mowa w § 5 – 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niewiadomym pozostaje np. pełna geometria [...] (wysokość i kierunek [...]), - brak jest wszystkich informacji w zakresie zapewnienie mediów, tj. woda, energia elektryczna, wskazanie sposobu unieszkodliwiania odpadów, odbioru ścieków, brak załączenia do wniosku umów z poszczególnymi jednostkami, co narusza art.61 ust.5 ustawy, w myśl którego warunek, o którym mowa w ust.1 pkt 3 uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną, - brak we wniosku informacji, czy dla planowanego przedsięwzięcia zostały ustalone środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia i czy ewentualnie środowiskowa decyzja jest ostateczna. 5. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., który wpłynął do organu w tym samym dniu, pełnomocnik skarżących odniósł się do wezwania organu z dnia [...] grudnia 2014 r., podnosząc co następuje: - załączona do wniosku mapa do celów projektowych, sporządzona w skali [...], jest zgodna z wymaganiami określonymi w art.52 ustawy; w szczególności stosownymi kolorami zaznaczono tam granice obszaru oddziaływania inwestycji, - część tekstowa wniosku zawiera wymagane przepisami cechy i parametry planowanej inwestycji; dodatkowo inwestorzy wskazują, iż: (-) [...] będzie równoległa do frontu działki, (-) powierzchnia terenu, podlegająca przekształceniu wyniesie ok. [...] m2, załączając przy tym szkic elewacji frontowej budynku, - jak wskazano powyżej, wszystkie wymagane parametry inwestycji zostały przez inwestorów określone, niezależnie od powyższego rozporządzenie wykonawcze z dnia 26 sierpnia 2003 r. do ustawy wiąże organ, a nie wnioskodawcę, - wniosek zawiera wyczerpujące, szczegółowe dane na temat zaopatrzenia planowanej inwestycji w media, które jest dostępne przy wykorzystaniu już istniejącej infrastruktury; niezależnie od powyższego obowiązek zbadania kwestii dostatecznego uzbrojenia terenu obciąża organ a nie wnioskodawcę postępowania, - wbrew ustaleniu organu wniosek zawiera informację na temat tego, czy w sprawie zostały ustalone środowiskowe uwarunkowania, czy też nie. 6. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Wójt poinformował pełnomocnika skarżących o pozostawieniu ich wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania w związku z nieuzupełnieniem braków formalnych. Pismo to doręczono pełnomocnikowi skarżących w dniu [....] stycznia 2015 r. III. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący zarzucili Wójtowi naruszenie: - art.8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art.35 § 1 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, - art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na wezwaniu strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w sytuacji, gdy złożone dokumenty były kompletne, a następnie pozostawienie sprawy bez rozpoznania, mimo, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadniając w/w zarzuty, skarżący podnieśli w szczególności, co następuje: 1. W odpowiedzi na wezwanie Wójta, zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., zobowiązujące skarżących do uzupełnienia wniosku, ich pełnomocnik wykazał, iż wszystkie dokumenty, dane i informacje, wymagane dla rozpoznania sprawy zostały organowi przedłożone. Pomimo tego Wójt, pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. poinformował, iż braki formalne wniosku nie zostały uzupełnione, co skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Kolejnym pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącej ponownie odniósł się do każdego z punktów wezwania z dnia [...] grudnia 2014 r., wykazujące iż wymogi formalne wniosku zostały w sprawie spełnione. Do pisma tego Wójt się nie ustosunkował. 2. W reakcji na powyższe skarżący wnieśli do SKO zażalenie na niezałatwienie przez Wójta sprawy w terminie. Niezaskarżalnym postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] SKO uznało wniesione zażalenie za nieuzasadnione. Organ odwoławczy w ogóle nie poddał analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, lecz a limie uznał, iż nie doszło do niezałatwienia sprawy w terminie, bowiem skarżący nie uzupełnili braków formalnych w terminie. Kluczowym w sprawie jest jednak to, iż braki te faktycznie nie istnieją, bowiem strona złożyła prawem wymagane dokumenty, co winno skutkować załatwieniem sprawy w stosownym, wynikającym z przepisów prawa terminie. IV. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] listopada 2016 r., Wójt wniósł o jej oddalenie, podtrzymując własne stanowisko o spełnieniu się w niniejszej sprawie ustawowej przesłanki do pozostawienia wniosku skarżących bez rozpoznania, przewidzianej w art. 64 § 2 k.p.a., tj. nieuzupełnienia przez skarżących braków formalnych w/w wniosku w terminie siedmiu dni od otrzymania stosownego wezwania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 lit. a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art.119 pkt 4 w zw. z art.120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przesłanką dopuszczalności wniesienia do sądu skargi na bezczynność organu jest uprzednie wniesienie przez stronę zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a., albowiem jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14, publ. LEX). Przesłanka ta została spełniona w niniejszej sprawie, albowiem pismem z dnia [...] lipca 2016 r. skarżący wnieśli wymagane zażalenie do organu wyższego stopnia nad Wójtem, tj. do SKO. Wniesioną do Sądu skargę należało oddalić, albowiem wbrew twierdzeniom skargi Wójt nie pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, objętego pismem skarżących z dnia [...] września 2014 r. W sytuacji, w której wniosek ten nie doprowadził do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego (na skutek nieuzupełnienia przez skarżących jego braków), obowiązkiem Wójta było zawiadomienie skarżących o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (bez jego merytorycznego rozstrzygania), której to czynności procesowej organ dopełnił. VI. Szczegółowa ocena przebiegu postępowania, prowadzonego przez Wójta w następstwie złożenia wniosku, objętego pismem skarżących z dnia [...] września 2014 r., o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, objętego pismem skarżących z dnia [...] września 2014 r., dokonana w kontekście ewentualnej bezczynności tego organu, prowadzi do następujących wniosków: 1. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a."). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. 2. W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00 (OSNAPiUS z 2000 r. Nr 19, poz. 702, OSP 2001 r. z. 1, poz. 12) podkreślono, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie zwalnia organu administracji z obowiązku załatwienia tego wniosku w sposób zgodny z zasadą praworządności. W każdym wypadku, gdy organ pozostawia wniosek bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią wniosku, przysługuje na ogólnych zasadach skarga na bezczynność organu. Także Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie przyjmował, że wnoszący wniosek, który pozostawiono bez rozpoznania, ma możliwość skorzystania ze środków przewidzianych przez prawo dla przeciwdziałania nieterminowemu załatwieniu sprawy, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 868/05). 3. Istota sprawy sprowadza się do przesądzenia, czy skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, zastosowali się do wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia [...] września 2014 r., skierowanego do nich przez Wójta, pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., w trybie uregulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Powyższe pociąga za sobą w sposób oczywisty konieczność oceny, czy wezwanie o którym mowa powyżej, miało podstawy, tj. czy słusznie przyjął Wójt, że wniosek skarżących jest dotknięty wymienionymi w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. brakami formalnymi, stanowiącymi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie objętym żądaniem wniosku. Tym samym stwierdzenie, że: (-) wezwanie skarżących przez Wójta do uzupełnienia braków wniosku było uzasadnione, (-) wezwanie to nie zostało jednakże przez zainteresowanych wykonane, obligowałoby Sąd do podzielenia stanowiska Wójta, zajętego w niniejszej sprawie, w całości. Stosownie do powyższego: Nie ulega wątpliwości, że wezwanie skarżących do uzupełnienia braków formalnych przedmiotowego wniosku, dokonane przez Wójta pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., nastąpiło w wykonaniu decyzji kasatoryjnej SKO z dnia [...] grudnia 2014 r., uchylającej decyzję Wójta z dnia [...] listopada 2014 r., którą organ ten rozpatrzył wniosek skarżących co do istoty (odmownie). W ocenie SKO merytoryczne rozpatrzenie wniosku przez Wójta nastąpiło przedwcześnie, a to z tej przyczyny, iż w pierwszej kolejności Wójt był zobowiązany do przeprowadzenia przewidzianych przepisami k.p.a. czynności, zmierzających do uzupełnienia przez skarżących szeregu wad formalnych ich wniosku objętego pismem z dnia [...] września 2014 r., szczegółowo wymienionych w decyzji odwoławczej. Odnotować należy, iż decyzja ta nie została zaskarżona przez skarżących do tut. Sądu i wprawdzie, jak konsekwentnie podnosi się w orzecznictwie, w żadnym z przepisów k.p.a. nie ustanowiono stanu związania organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy treścią wykładni mogącego znaleźć zastosowanie w sprawie prawa materialnego, to z racji tego, że na mocy art. 138 § 2 k.p.a. (zdanie drugie) organ powinien wskazać konkretne okoliczności wymagające wyjaśnienia, to tym wskazaniem organ pierwszej instancji byłoby jednak związany. Wykonując wspomniane zalecenie, Wójt skierował do pełnomocnika skarżących stosowne wezwanie, odpowiadające swoim zakresem zastrzeżeniom sformułowanym w decyzji SKO, zastrzegając termin i rygor przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a. Z akt postępowania wynika, że wprawdzie w wyznaczonym terminie pełnomocnik skarżących zajął stanowisko w przedmiocie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku (pismo z dnia [...] grudnia 2014 r.), niemniej w odniesieniu do zdecydowanej większości w/w braków zajął stanowisko, kwestionujące ich wystąpienie, nie dokonując w konsekwencji ich uzupełnienia. Słusznie w tej sytuacji uznał Wójt, iż wniosek skarżących nie może otrzymać dalszego biegu procesowego, w konsekwencji czego winien obligatoryjnie być pozostawiony bez rozpoznania. W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.