IV SAB/Wa 405/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 18 października 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] września 2017 r., 2) stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania, o którym mowa w pkt 1, 3) stwierdza, że bezczynność, o której w pkt 2 nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) w pozostałym zakresie skargę oddala, 5) zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz strony skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "Skarżąca" albo "Spółka"), reprezentowana przez r.pr. I. B., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej "Ministra") w przedmiocie rozpatrzenia odwołania Skarżącej od decyzji odszkodowawczej Wojewody [...] (dalej "Wojewody") nr [...] z dnia [...] września 2017 r., znak: [...]. W skardze wniesiono o: 1) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) przyznanie Skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł, 3) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. II. Przebieg postępowania odwoławczego, będącego przedmiotem skargi, przedstawia się następująco: 1. W dniu [...] października 2017 r. do Ministra wpłynęło odwołanie Skarżącej od decyzji Wojewody, zawarte w piśmie z dnia [...] września 2017 r. 2. W dniu [...] grudnia 2017 r., a następnie w dniu [...] lipca 2018 r., do Ministra wpłynęły ponaglenie do rozpatrzenia odwołania, zawarte odpowiednio w pismach z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz z dnia [...] lipca 2018 r. 3. W okresie od [...] stycznia do [...] lutego 2018 r. organ odwoławczy dokonywał czynności, zmierzające do zgromadzenia w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Wojewody przez Skarżącą oraz do uzyskania od rzeczoznawcy majątkowego klauzuli aktualizującej operat szacunkowy. 4. W dniu [...] lipca 2018 r. do Ministra wpłynęła wskazana na wstępie skarga Spółki na bezczynność organu, zawarta w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. 5. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Minister rozpatrzył przedmiotowe odwołanie od decyzji Wojewody, uchylając tę decyzję i przekazując organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. III. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., Minister wniósł o jej oddalenie, wskazując na nieuniknioną czasochłonność odwoławczych postępowań odszkodowawczych, wynikającą z jednej strony ze stopnia ich skomplikowania a z drugiej z dużego wpływu tego rodzaju spraw, pozostającego w daleko idącej dysproporcji do zasobów kadrowych organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 lit. a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art.119 pkt 4 w zw. z art.120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art.53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg wniesienia w/w ponaglenia został przez Skarżącą dopełniony (wpłynęło ono do organu w dniu [...] lipca 2018 r.). Skarga jest zasadna albowiem w dacie wniesienia skargi do Sądu Minister pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia odwołania Skarżącej od decyzji Wojewody. V. Kontrola sprawności w/w postępowania nadzorczego prowadzi do następujących wniosków: 1. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. 2. W świetle akt sprawy bezspornym jest, iż Ministrowi nie sposób zarzucić pozostawania w wywodzonej bezczynności ściśle w dacie rozpatrywania niniejszej skargi przez Sąd (tj. w dniu [...] października 2018 r.), albowiem wydaną po wniesieniu skargi decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ ten zakończył postępowanie w sprawie. Fakt ten ma znaczenie w sprawie o tyle, iż pociąga za sobą bezprzedmiotowość stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. Postępowanie sądowe w tym zakresie należało zatem umorzyć na zasadzie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, aniżeli wymienione w art.161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). 3. Wydanie przez organ dochodzonego orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności nie zwalnia jednakże Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały jednak miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Analiza pod tym kątem zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dokumentacyjnego prowadzi do następujących wniosków: (-) rozpatrzenie przez Ministra odwołania Skarżącej nastąpiło po upływie ponad 10 miesięcy od wpływu odwołania do organu wniosku – okres ten bezspornie przekracza terminy przewidziane w art. 35 § 1 k.p.a., (-) o systematycznym podejmowaniu przez organ niezbędnych czynności procesowych w sprawie, zmierzających w szczególności do zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego można mówić w odniesieniu do okresu od [...] stycznia do [...] lutego 2018 r. Powyższe okoliczności obligują Sąd do stwierdzenia, iż rozpatrując sprawę Minister dopuścił się bezczynności (pkt 2 wyroku). 4. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Ministra (aczkolwiek bezspornie niepożądana i naruszająca interes Skarżącej), nie nosi ostatecznie znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). Przyjąć należy, że rażące naruszenie prawa, związane z pozostawaniem przez organ w bezczynności, wymaga wykazania, że organ rażąco uchybił stawianym mu wymogom staranności w prowadzeniu postępowania. Nie można przyjąć zapatrywania, że każdy obiektywny stan bezczynności takie kryteria spełnia. W nieuchronny sposób ocena, czy w danej sprawie bezczynność organu przybrała postać rażącego naruszenia prawa, powinna opierać się na wnikliwej analizie całokształtu jej okoliczności. Stosownie do powyższego, przy określaniu stopnia naruszenia przez Ministra przepisów k.p.a., regulujących terminowość załatwiania spraw administracyjnych, nie mógł ujść uwadze Sądu, znany mu urzędu zarówno fakt istotnego stopnia skomplikowania spraw odszkodowawczych, jaki i fakt prowadzenia przez organ ich dużej liczby, co w naturalny sposób znacznie utrudnia dotrzymywanie terminów kodeksowych. Dostrzegając te uwarunkowania, w pewnym zakresie usprawiedliwiające niedochowanie przez organ ustawowych terminów, przewidzianych w k.p.a., Sąd zwraca jednakże stanowczo uwagę, że powyższe w żadnym razie nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku podjęcia takich działań organizacyjnych, które zapewnią realizację ustawowych obowiązków. 5. W ocenie Sądu w/w stwierdzenie bezczynności Ministra w dotychczasowym procedowaniu, stanowi wystarczający środek dyscyplinujący organ, który w szczególności skłoni Ministra do eliminowania tego rodzaju uchybień w innych postępowaniach, mających podobny przedmiot. W świetle powyższych okoliczności Sąd nie dostrzegł przesłanek do przyznania Skarżącej od organu sumy pieniężnej, przewidzianej w art.149 § 2 p.p.s.a., oddalając skargę w tym zakresie (pkt 4 wyroku). 6. Na zasadzie art.200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art.161 § 1 pkt 3 w związku z art.149 § 1 pkt 1, art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art.149 § 1a, 151 w zw. z art.149 § 2 i art.200 p.p.s.a.