IV SAB/Wa 407/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi O. H. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku z 6 grudnia 2017 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, II. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej O. H. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek skargi O. H., była bezczynność Wojewody [...] (dalej również "Wojewoda", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z 6 grudnia 2017 r. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w Rzeczpospolitej Polskiej. O. H. (dalej również "skarżąca", "cudzoziemka") w piśmie z 1 sierpnia 2018 r. stanowiącym skargę na bezczynność Wojewody, zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i wniosła o: – zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt, – dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego i bezczynności, którego skarga dotyczy, – stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe postępowanie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 6 "ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych", – przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 5 p.p.s.a. ewentualnie o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, – zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że pomimo upływu 8 miesięcy od dnia złożenia wniosku, sprawa nie została rozpoznana. Skarżąca nie została również zawiadomiona o terminie rozpoznania sprawy. Organ w toku postępowania nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. tj. nie zawiadomił o zwłoce w załatwieniu sprawy i nie wskazał nowego terminu jego załatwienia. Skarżąca zaakcentowała, że zawiadomienie zostało skierowane do pełnomocnika dopiero po wniesieniu ponaglenia. Dopiero wówczas organ podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do rozpoznania wniosku. W ocenie skarżącej przyczyny niezałatwienia sprawy leżały wyłącznie po stronie organu, a termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony. Uchybienia organu - zdaniem skarżącej - pozwalają przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. skarżąca wywiodła, że oczekuje bez efektu na załatwienie sprawy przez organ od kilkunastu miesięcy. W konsekwencji nie może widywać się z rodziną, albowiem jej wyjazd z Polski jest niemożliwy, jak również nie może podjąć pracy zarobkowej. Na marginesie - w nawiązaniu do konstytucyjnej zasady proporcjonalności działania władzy publicznej - skarżąca dodała, że organ powołuje się od kilku lat w różnych sprawach z zakresu udzielania "zezwoleń na pracę" na trudności kadrowe w codziennym funkcjonowaniu organu i dużej ilości spraw do rozpatrzenia. Zdaniem skarżącej wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi powinność organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na załatwienie sprawy, nie będą przy tym zawiadomione o przyczynach zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał, że wniosek skarżącej z 6 grudnia 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej z uwagi na wykonywanie pracy zawierał brak formalne. Pismem z 26 marca 2018 r. wezwano skarżącą do ich uzupełnienia, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i brak ten uzupełniono 16 kwietnia 2018 r. Następnie, pismem z 7 czerwca 2018 r. organ mając na względzie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta [...] Policji z wnioskiem o przekazanie informacji czy wjazd lub wyjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin na uzyskanie odpowiedzi upływał 9 lipca 2018 r. Pismem z 3 sierpnia 2018 r. cudzoziemka została zawiadomiona o terminie załatwienia sprawy, tj. do 28 sierpnia 2018 r. W tym samym dniu organ wydał decyzję w sprawie. W ocenie organu w sprawie nie miała miejsca bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania, a tym bardziej ich rażąca forma. Wskazał, że wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności to wynik stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników tutejszego organu. Jednocześnie organ wskazał, że liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej składanych do Wojewody [...] w miesiącu maju 2018 r. w porównaniu do maja 2017 r. wzrosła o 44,28%, natomiast w stosunku do adekwatnego okresu 2013 r. wzrosła aż o 485,84%. W odniesieniu do wniosku skarżącej o zastosowanie art. 149 § p.p.s.a. organ stwierdził, że jest on bezzasadny. Organ wskazał, że wniosek o udzielenie zezwolenia został złożony w grudniu, a nie kilkanaście miesięcy temu. Cudzoziemka nie miała przeszkód, aby wyjechać z Polski i odwiedzać rodziny, jak również wykonywać pracę na terytorium Polski. Organ wskazał, że od 11 czerwca 2017 r. został zniesiony obowiązek posiadania wizy przez obywateli [...] podróżujących do strefy Schengen, w przypadku spełnienia warunków określonych w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2017/850 z 17 maja 2017 r. zmieniającym Rozporządzenie (WE) nr 529/2001. Ponadto organ wskazał, że cudzoziemka jako absolwenta polskiej uczelni jest zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie pracy w Polsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem dotyczy rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi (art. 133 § 1 p.p.s.a). Sprawa, której przedmiotem jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Dalej wskazać należy, że stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd, w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Górna granica wysokości grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. została określona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Aktualnie wynagrodzenie to - zgodnie z Komunikatem Prezesa GUS z 9 lutego 2018 r. (M.P. z 2018 r., poz. 187) - wynosi kwotę 4271,51 zł. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga O. H. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 6 grudnia 2017 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (znak sprawy [...]), zawierała usprawiedliwione podstawy. Dla porządku w tym miejscu należy przypomnieć, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a.). Rozwinięciem zasady szybkości postępowania stanowią przepisy określające terminy załatwienia sprawy. Artykuł 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Niezałatwienie sprawy, wszczętej na wniosek strony, w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. daje podstawy do czynienia organowi zarzutu, że pozostaje bezczynny bądź że przewlekle prowadzi postępowanie administracyjne. W oparciu o przedłożone przez Wojewodę akta sprawy Sąd ustalił, że O. H. 6 grudnia 2017 r. złożyła osobiście w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Pismem z 26 marca 2018 r. organ skierował do skarżącej wezwanie do: • uzupełnienia braków formalnych wniosku tj. okazanie do wglądu oryginału ważnego dokumentu podróży (paszportu) oraz przedłożenie kserokopii wszystkich jego stron zawierających pieczątki, adnotacje i wpisy oraz okazanie do wglądu oryginału dyplomu ukończenia studiów stacjonarnych w Polsce lub informację starosty (kopia wraz z oryginałem do wglądu) właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca, • osobistego stawiennictwa w urzędzie oraz złożenia odcisków linii papilarnych. Organ zakreślił skarżącej siedmiodniowy termin na wykonanie wezwania. Wezwanie skarżąca odebrała 13 kwietnia 2018 r. Do akt dołączono kopię paszportu, kopie odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Oddział w Polsce, zaświadczenie o zgłoszeniu cudzoziemca do ubezpieczenia zdrowotnego, zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) w roku podatkowym 2017, zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach lub stwierdzających stan zaległości. Następnie, pismem z 7 czerwca 2018 r. organ skierował zapytanie do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Biuro Ewidencji i Analiz, Komendanta [...] Policji Wydział Postępowań Administracyjnych o informacje, czy wjazd i pobyt cudzoziemki na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W piśmie z 3 sierpnia 2018 r. organ poinformował skarżącą, że decyzja administracyjna w sprawie zostanie podjęta do [...] sierpnia 2018 r. W tym samym dniu organ wydał decyzję, której udzielił skarżącej zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej do 2 sierpnia 2021 r. Przedstawiony powyżej przebieg postępowania świadczy zdaniem Sądu o bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z 6 grudnia 2017 r. Postępowanie toczyło się przez blisko 9 miesięcy. Niewątpliwie terminy przewidziane na załatwienie sprawy, wynikające z art. 35 k.p.a. zostały przekroczone i zasadne są zarzuty skargi w tym zakresie. Organ w znacznych odstępach czasu podejmował czynności w sprawie, i wyglądało to następująco: data wpływu wniosku - 6 grudnia 2017 r., data pierwszej czynności w sprawie (wezwanie) - 26 marca 2018 r., data udzielenia odpowiedzi na wezwanie przez skarżącą - 16 kwietnia 2018 r., data zapytania z art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.) - 7 czerwca 2018 r., data wydania decyzji - 3 sierpnia 2018 r. Przy czym okresy pomiędzy poszczególnymi czynnościami w żaden sposób nie były uzasadnione okolicznościami sprawy. W ocenie Sądu organ był bezczynny w załatwieniu sprawy, niemniej jednak na dzień wydania wyroku stan bezczynność ustał, tj. 3 sierpnia 2018 r. Wojewoda wydał decyzję w sprawie. Zakończenie postępowanie czyniło bezprzedmiotowym wniosek skarżącej w zakresie zobowiązania organu do wydania w sprawie w terminie 14 dni miesiąca od daty doręczenia akt. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekła jak w punkcie I i II wyroku. Dokonując z kolei oceny sprawności działania Wojewody przy rozpatrzeniu wniosku skarżącej Sąd stwierdził, że organ ani na bieżąco nie prowadził sprawy, ani nie działał wnikliwie i szybko, aby doprowadzić do zakończenia postępowania (art. 12 k.p.a.). Organ dopiero po 4 miesiącach od otrzymania wniosku podjął pierwszą czynność w sprawie, natomiast kolejna czynność organu (po uzupełnieniu braków formalnych wniosku) miała miejsce po 2 miesiącach. W toku całego postępowania organ tylko raz zastosował art. 36 k.p.a. i to w dniu w którym wydał rozstrzygnięcie w sprawie. W ocenie Sądu powyższe okoliczności, mimo, że naganne i godzące w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.)., nie sposób jednak zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Organ mimo że podejmował czynności w sprawie w prawnie nieusprawiedliwionych terminach, to Sąd miał na względzie, że realia prowadzenia dużej liczby analogicznych postępowań przez organ czynią praktycznie niemożliwym dotrzymanie terminów ustawowych ich zakończenia. Jakkolwiek, nie wpływa to na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak w znacznym zakresie determinuje ocenę, że zaistniała bezczynność organu w prowadzeniu postępowania miała (lub nie) miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie III wyroku. W punkcie IV wyroku, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. co do wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej czy wymierzenia organowi grzywny, oraz zastosowania art. 6 ustawy "o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych". Zaakcentować w tym miejscu należy, że grzywna jest formą ukarania organu za niezałatwienie sprawy w terminie, a także środkiem o charakterze prewencyjnym. Natomiast suma pieniężna przyznana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznaną szkodę w związku z bezczynnością organu. Oceniając całokształt działań Wojewody oraz mając na względzie to jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Skarżąca nie wykazała również skutecznie, że z faktu oczekiwania na rozpoznanie wniosku z 6 grudnia 2017 r. poniosła jakąkolwiek szkodę. Za sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa Sąd uznał w szczególności twierdzenia skarżącej o niemożliwości wykonywania pracy w Polsce. Skarżąca jest obywatelką [...] i jak wynika z akt sprawy, uzyskała 14 października 2014 r. tytuł zawodowy magistra na Uniwersytecie [...]. Oznacza to, że w oparciu o treść § 1 pkt 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzono wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. z 2015 r. poz. 588) mogła podjąć zatrudnienie. Co więcej, postępowanie z wniosku z 6 grudnia 2017 r. było kolejnym postępowaniem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek ten został złożony z zachowaniem terminu wynikającego z art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (tj. przed upływem terminu legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna uznawany był za legalny (art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). Zamierzonego skutku w zakresie przyznania skarżącej sumy pieniężnej nie mogło również odnieść stwierdzenie o niemożliwości wyjazdu skarżącej z Polski i widywania się z rodziną. Wbrew stanowisku skarżącej nie istniały przeszkody natury prawnej, które uniemożliwiałyby jej opuszczenie Polski. Możliwy był również jej powrót do Polski, np. na podstawie wizy. Skarżąca z powyższych możliwości nie skorzystała. Sąd miał również na względzie treść pkt C ppkt IV wniosku z 6 grudnia 2017 r. z którego wynika częstotliwość wyjazdów skarżącej do kraju pochodzenia., tj. w 2017 r. skarżąca była trzykrotnie na [...]. Dlatego nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że niezałatwienie przez organ wniosku z 6 grudnia 2017 r. w ustawowy terminie wywołało u niej jakąkolwiek szkodę i zasadna jest rekompensata pieniężna. Odnosząc się do wniosku o zastosowanie art. 6 ustawy "o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych", wyjaśnić należy, że przepisy ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1169), ani nie znajdują zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. Rozdział 3 ww. ustawy), ani nie regulują kwestii odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych wobec stron postępowania administracyjnego (por. art. 1 tej ustawy). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).