IV SAB/Wa 409/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi E.S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. umarza postępowanie sądowe; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz E.S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 15 sierpnia 2015r. E.S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy będącej przedmiotem decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014r. odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1954r. L.dz.. [...]. Skarga zarzuca naruszenie art. 6, art.7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1-3 i art. 36 § 1-2 k.p.a. polegające na niezałatwieniu sprawy w kodeksowych terminach, w konsekwencji w rażącym przekroczeniu tych terminów oraz nieprzestrzeganiu ogólnych zasad kodeksowych. Skarga wnosi o zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania decyzji administracyjnej w określonym terminie, stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności i przewlekłości oraz stwierdzenie, że ta bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., przyznanie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarga powyższa została zakwalifikowana przez Przewodniczącą Wydziału jako dwie sprawy – na bezczynność organu (sygn. akt IV SAB/Wa 409/15) oraz przewlekłość (sygn. akt IV SAB/Wa 408/15) i założono dwie odrębne sprawy sądowoadministracyjne. W niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał skargę na bezczynność Ministra. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca w dniu 11 grudnia 2014r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1954r. L.dz. [...]. W dniu 30 kwietnia 2015r. organ poinformował, że przewidywany termin załatwienia sprawy to do dnia 30 kwietnia 2015r. Pomimo upływu tego terminu organ nie wydał decyzji, jak również nie zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy. W dniu 26 lipca 2015r. na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. zostało złożone do Ministra Infrastruktury wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pozostało ono bez odpowiedzi – organ nie wydał decyzji, jak również nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Skarga przywołuje treść art. 35 § 1 i 3 k.p.a. które stanowią, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W niniejszej natomiast sprawie pomimo upływu 9 miesięcy od złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister nie podjął żadnych czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy. Następnie przytoczono przepisy art. 6, art.7, art. 8, art. 9, art. 12 k.p.a. i skarżąca wywodzi, że Minister nie przestrzega tych przepisów w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w tej sprawie. Następnie podniósł, że w dniu [...] września 2015r. wydał decyzję utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2014r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1954r. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Zwrócił uwagę, że charakter spraw rewindykacyjnych powoduje konieczność podejmowania wielu czynności. Z tego względu konieczna była wnikliwa analiza archiwalnych akt wywłaszczeniowych, co wymagało podjęcia czynności, co prawda niezauważalnych dla strony postępowania. Zwrócono uwagę także na wielość spraw prowadzonych w Departamencie Orzecznictwa I. Organ stoi na stanowisku, że podejmował niezbędne działania celem jego zakończenia i zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. zawiadamiał strony o przyczynach zwłoki i podawał nowe przewidywane terminy załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Warunek zawarty w art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia służące w postępowaniu przed organami administracji bowiem w dniu 26 lipca 2015r. złożyła na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi podkreślić wypada, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Taka sytuacja natomiast nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Przy czym co ważne, jeśli chodzi o bezczynność organu Sąd ocenia ten stan na datę orzekania, nie zaś na jakąkolwiek datę wcześniejszą, jak choćby data wniesienia skargi. Celem tej skargi jest bowiem doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia przez organ pozostający do tej pory w bezczynności. Jeśli zatem na dzień badania skargi przez sąd wojewódzki decyzja, której wydania domaga się skarżący została podjęta przez skarżony organ wówczas odpada podstawa do orzekania merytorycznego przez sąd. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju w dniu [...] września 2015r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze utrzymujące w mocy swoje poprzednie, a więc po wniesieniu skargi do sądu wojewódzkiego, ale przed rozpoznaniem sprawy przez sąd wojewódzki. Tym samym bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć, gdyż po wniesieniu skargi organ załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej, którą obecnie strony mogą zwalczać na etapie postępowania administracyjnego poprzez jej zaskarżenie. W konsekwencji powyższego postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie wyznaczenia organowi terminu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (pkt 1 wyroku ). Wydanie jednak przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie nie powoduje, iż postępowanie sądowoadministracyjne stało się zbędne w całości. Art. 149 § 1b) p.p.s.a. stanowi bowiem, że oprócz czynności stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności konieczne jest także stwierdzenie czy owa stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto jak stanowi z kolei art. 149 § 2 p.p.s.a Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, Sąd winien rozstrzygnąć pozostałe kwestie, a więc, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny lub przyznania skarżącemu określonej sumy pieniężnej Wykładnia tegoż art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którą, wydanie przez organ pozostający w bezczynności aktu po wydaniu skargi wyklucza możliwość orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który dopuścił się bezczynności prowadziłoby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417¹ § 3 k.c. za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałoby sens zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011r. oraz ustawy z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, która weszła w życie z dniem 17 maja 2011r. oraz ustawy z dnia 25 marca 2011r. o zmianie ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienia efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji. Sąd umorzył zatem postępowanie oraz orzekł, że bezczynność nie miała rażącego charakteru. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodzi z 11 grudnia 2014r. Faktem jest, że przez 9 miesięcy Minister nie załatwił sprawy poprzez wydanie decyzji. Jednakże Sąd podziela stanowisko organu, że rozpatrywana sprawa należy do dosyć skomplikowanych. Z drugiej strony rozpatrywanie wniosku przez 9 miesięcy stanowiło nie tylko naruszenie art. 35 § 1 i 3 k.p.a., lecz także wskazanych w skardze art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 k.p.a. stanowiących ogólne dyrektywy prowadzenia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny proceduje w tej indywidualnej sprawie niemniej nie może nie zauważać, w jaki sposób kwalifikowana jest bezczynność organów w innych rozpatrywanych sprawach. Niewątpliwie jako rażąco naruszające prawo kwalifikowane są w orzecznictwie sądowym wieloletnie bezczynności. Pewna adekwatność tych wszystkich procesowych sytuacji powinna prowadzić do rozstrzygnięć sprawiedliwych, aby podobne sankcje dotykały organy w analogicznych stanach faktycznych. Skoro tutaj bezczynność ta trwała 9 miesięcy, nie może być ona porównywalna do postępowań toczących się przez lata, które to niewątpliwie kwalifikowane są jako bezczynności mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie zaś z treścią art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym wydanie przez organ, którego bezczynność zaskarżono decyzji merytorycznej po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność tego organu, traktowane jest analogicznie jak uwzględnienie przez organ skargi we własnym zakresie. Co prawda w niniejszej sprawie organ spóźnił się o jeden dzień w wydaniu decyzji bowiem winien - jeśli chodzi o zachowanie 30 dni – rozpoznać sprawę do dnia 21 września 2015r. (20 września 2015r. był dniem ustawowo wolnym od pracy). Rozumienie jednak literalne tego przepisu byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Organy bowiem w sposób celowy wydawałyby decyzje po upływie 30 dni od dnia jej otrzymania, co skutkowałoby zawsze umorzeniem postępowania sądowego, ale jednocześnie zwalniałoby z ponoszenia kosztów sądowych, poniesionych przez skarżącego. Z kolei właśnie wniesienie tej skargi zmobilizowało organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z tego względu nawet uchybienie terminowi 30 dni, o którym mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. nie może skutkować zwolnieniem organu z obowiązku zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej strony. Na zasądzone koszty postępowania w łącznej kwocie 357 zł składają się: uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17zł.