IV SAB/Wa 41/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Ministra Finansów w przedmiocie wydania decyzji w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości I. zobowiązuje Ministra Finansów do rozpatrzenia wniosku z dnia 21 maja 2018 r. w terminie 3 miesiący od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego; III. stwierdza, że przewlekłość organu administracji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniono bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Ministra Finansów w przedmiocie wydania decyzji w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], [...] i [...] oraz ul. [...] przy zastosowaniu ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Prezydent Miasta [...] pismem z 21 maja 2018 r. wystąpił o " (...) wydanie przez Ministra Finansów decyzji deklaratoryjnych o przejściu na własność Skarbu Państwa prawa własności udziału 1/3 przysługującego Z. T.: a) nieruchomości przy ul. [...] w [...], stanowiącej obecnie działki [...], [...], [...] obręb [...], objętej KW nr [...]; b) nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], stanowiącej obecnie działki [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...], objętej księgą wieczystą [...] oraz wchodzących w skład nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] działek nr [...], [...] i [...], obręb [...], objętej KW nr [...], względnie zamiast nieruchomości wymienionych w punkcie b) 1/3 nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], stanowiącej obecnie działki nr [...] i [...] obręb [...] i objętej KW nr [...] jako nieruchomości, która została zamieniona przez Z. i S. T. za objętą odszkodowaniem parcelę [...] przy ul. [...]. Minister Finansów pismem z 15 czerwca 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w stosunku do 1/3 udziału we własności wymienionych nieruchomości w [...]. Zawiadomieniem z 20 września 2018 r. do postępowania zgłosił swój udział Prokurator Prokuratury Rejonowej [...]. Następnie sprawa została przejęta przez VI Wydział Sądowy Prokuratury Okręgowej w [...]. Prezydent Miasta [...] 8 listopada 2019 r. wniósł ponaglenie, którego braki formalne zostały uzupełnione 25 listopada 2019 r. Odpowiedź na to ponaglenie została wysłana przez Ministra Finanów za pośrednictwem platformy ePuap 2 grudnia 2019 r. Skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Finansów wywiódł Prezydent Miasta [...], działający w imieniu Skarbu Państwa i zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł o: 1) stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności w sprawie wydania decyzji w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.; 2) stwierdzenie, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w [...] przy ul. [...], [...] i [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.; 3) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość Organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zobowiązanie Organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji; 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.; 6) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i wskazał, że przebieg postępowania dowodzi, iż w sprawie podejmowane były kolejne czynności w celu jej zakończenia, uzasadniające przedłużenie terminu jej załatwienia. Organ podkreślił również, że wniosek o wszczęcie postępowania złożony przez Prezydenta Miasta [...] nie wskazywał jednoznacznie nieruchomości oznaczonej tym adresem jako przedmiotu postępowania. Zasadniczo przedmiot prowadzonych przez Ministra Finansów postępowań administracyjnych na podstawie ustawy z 1968 r. jest determinowany poprzez opis nieruchomości, za utratę których zagraniczny Organ odszkodowawczy przyznał odszkodowanie. Minister ustalił, że brytyjska Foreign Compensation Commission przyznała Z. zd. T. odszkodowanie za utratę udziału we własności nieruchomości zlokalizowanej w [...], na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...]. Podkreślił, że postępowanie nie zostało zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. ze względu na skomplikowany charakter sprawy i konieczności pozyskania informacji od podmiotów zewnętrznych. Departament Prawny Ministerstwa Finanswów kilkukrotnie występował do Ambasady RP w Londynie – pismo z 15 czerwca 2018 r. i z 29 lipca 2019 r., również w formie korespondencji e-mailowej, z prośbą o pomoc w pozyskaniu dokumentacji od Organów administracji brytyjskiej. Ministerstwo podejmuje również te działania we współpracy z Ministerstwem Spraw Zagranicznych. Pozyskanie pełnej dokumentacji postępowania przed Foreign Compensation Commission jest konieczne dla identyfikacji mienia objętego odszkodowaniem oraz weryfikacji tytułu prawnego Wnioskodawczyni do tego mienia. Organ podkreślił, że dotychczas na te wystąpienia nie otrzymał odpowiedzi, zawierającej wskazane dokumenty. Pozyskanie dokumentacji napotyka na trudności związane głównie z ograniczeniem dostępu do części dokumentacji m.in. z uwagi na ochronę danych osobowych. W tym stanie rzeczy, w ocenie Organu, nie ma możliwości wydania w sprawie deklaratoryjnej decyzji na podstawie ustawy z 1968 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie nadmienić należy, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Przedmiot skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, a stan sprawy był dostatecznie wyjaśniony, z uwagi na co Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Poza tym art. 119 pkt 4 p.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu - na podstawie art. 120 p.p.s.a. -sprawa została rozpoznana w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Przystępując do meritum skargi, przypomnieć należy, że przedstawiciele doktryny, jak i judykatury, przez długi okres czasu prezentowali często rozbieżne definicje bezczynności oraz przewlekłości. Definicja legalna tych pojęć została ostatecznie wprowadzona do porządku prawnego nowelą z 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Od tego momentu tak pojęcie bezczynności, jak i przewlekłości winny być w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - rozumiane w ten sam sposób. W świetle aktualnego brzmienia art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., bezczynność występuje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36. Natomiast przewlekłość ma miejsce, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej nie jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2 cyt. przepisu). Bezczynność zatem następuje, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Nie ma przy tym znaczenia przyczyna, z powodu której bezczynność powstała, tak w wyniku zawinionej, jak i niezawinionej opieszałości. Okoliczności, które spowodowały zwłokę, sposób działania i zaniechania organu w toku rozpoznawania sprawy, w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały jednak znaczenie dla oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany. Przechodząc do oceny merytorycznej skargi należy mieć również na uwadze, że bezczynność ma charakter formalny, w przeciwieństwie do przewlekłości. Minister Finansów zasadnie podał, że w sprawie nie zachodzi bezczynność (pkt IV. sentencji wyroku). Organ wykazał bowiem, że napotykał zasadnicze trudności w pozyskaniu materiałów archiwalnych, pozwalających na rozpoznanie sprawy, oraz że w sprawie zachodziła konieczność pozyskania informacji do strony brytyjskiej. Ponowne przytaczanie tej argumentacji Ministra nie jest celowe. Została ona wyczerpująco przedstawiona w odpowiedzi na skargę i znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Sekwencja czynności dokonanych w sprawie przez Organ wpisuje się natomiast w definicję przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość ma bowiem charakter materialny, co oznacza, że może nastąpić nawet wówczas, gdy nie dochodzi formalnie do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, ale jest ona załatwiana dłużej niż wymaga tego zasada szybkości postępowania. Innymi słowy, przewlekłość ma miejsce, gdy organ podejmuje nieefektywne działania, które nie prowadzą do zakończenia postępowania, nie pozostając jednocześnie w bezczynności. Stąd o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby zakończyło się ono w rozsądnym termnie. W ocenie Sądu, analiza wyjaśnień Ministra zawartych w odpowiedzi na skargę, z których wynika przebieg dotychczasowego postępowania w tej sprawie, pozwala stwierdzić, że skarga jest zasadna, ponieważ brak decyzyjnego załatwienia sprawy dowodzi zaistnienia w tej sprawie stanu przewlekłości (pkt II. sentencji wyroku). Z chronologii zdarzeń, która znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych wynika bowiem, że zwłoka w zakończeniu postępowania w głównej mierze spowodowana była wadliwością procedowania przez Organ. Określając nowy termin załatwienia sprawy powinien z jednej strony dokładnie ocenić realność jego dochowania, a z drugiej mieć na uwadze obowiązek jak najszybszego zakończenia sprawy. Nawet więc, jeżeli Skarżący posiadał wiedzę o przyczynach zwłoki Organu w załatwieniu sprawy i orientacyjnym okresie, kiedy może być ona rozpoznana, to pozostawała kwestia sprawności prowadzonego postępowania. Przyjęcie, że samo skorzystanie przez organ z instytucji wskazanej w art. 36 k.p.a. jest już wystarczające, powodowałoby, że skarga na niezałatwienie sprawy w terminie stałaby się iluzoryczna, a przecież jej celem jest zdyscyplinowanie organu. Czynności zawiadamiania o nowym terminie załatwienia sprawy nie mogą więc tylko pozorować działań organu w sprawie, a taki stan rzeczy wystąpił – zdaniem Sądu – w tej sprawie. Organ nie może bowiem stale uchylać się od załatwienia spawy, zasłaniając się koniecznością uzyskania odpowiedzi od strony brytyjskiej. Mając na względzie ograniczoną przepisami prawa jurysdykcję administracyjną do rozstrzygania co do tego jedynie, co wyraźnie wynika z przepisu prawa materialnego, konstytuującego sprawę administracyjną, w razie braku możliwości ustalenia podstaw do wydania decyzji pozytywnej na podstawie ustawy z 1968 r., tj. stwierdzenia przejścia własności na Skarb Państwa, organ powinien umorzyć postępowanie w sprawie. Z uwagi więc na brak informacji o załatwieniu tej sprawy do dnia rozpatrzenia skargi, Sąd zobowiązał Ministra Fiansów do rozpatrzenia wniosku z 21 maja 2018 r. w terminie 3 miesiący od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt I. sentencji wyroku). W stanie niniejszej sprawy Sąd nie znalazł jednak podstaw, aby stwierdzić, że przewlekłość, której dopuścił się Minister miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III. sentencji wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest ciężkie uchybienie niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa, które wywołuje dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Stąd przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia i zakończenia postępowania, względnie braku zakończenia, ale i warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi czynności, które powinien podjąć organ dla rozstrzygnięcia sprawy. Analiza akt wskazuje, że Organ pozostawał w przekonaniu, że podejmowane przez niego czynności są uzasadnione. W badanym okresie podejmował liczne czynności procesowe, które z różnym skutkiem przybliżały moment zakończenia postępowania. Skorzystał z instytucji, o której mowa w art. 36 k.p.a., (zawiadomienia z 21 lutego, 29 lipca i 2 grudnia 2019 r.). Informował również o monitach kierowanych do ambasady polskiej w Londynie, które jak dotąd okazały się bezskutecznie. Ocena całokształtu okoliczności związanych z przebiegiem sprawy, która dotychczas nie została zakończona, nie pozwalała więc na uznanie, że zaistniałe uchybienie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób nie dostrzec, że istotnym czynnikiem wpływającym na tempo procedowania był fakt, że postępowania prowadzone na podstawie ustawy z 1968 r. mają charakter skomplikowany, opierają się na dokumentach sprzed bardzo wielu lat. Z tego względu pozyskanie właściwej dokumentacji niejednokrotnie napotyka na trudności związane głównie z ograniczeniem dostępu do materiałów archiwalnych (tak jak w tej sprawie). Jest to spowodowane znacznym upływem czasu. Okoliczności te, jakkolwiek nieistotne z punktu widzenia uprawnienia Skarżącego, który domagał się terminowego rozpatrzenia jego wniosku, nie mogły być przez Sąd całkowicie pominięte. Z powołanych przyczyn skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie (pkt IV. sentencji wyroku). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.