IV SAB/Wa 410/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku A. A. z dnia [...] sierpnia 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania wskazanego w punkcie 1); 3) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania wskazanego w punkcie 1) miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznaje od Wojewody [...] na rzecz A. A. sumę pieniężną w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych; 5) oddala skargę w pozostałej części; 6) zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. A. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 10 sierpnia 2018 r. A. A., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], którym uznano za uzasadnione ponaglenie wniesione na niezałatwienie przez Wojewodę [...] w terminie jego wniosku w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wyznaczono termin rozpatrzenia wniosku do 1 października 2018 r., zarządzono wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdzono, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniósł o: a) stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, że poprzez bezczynność Wojewoda [...] dopuścił się rażącego naruszenia prawa w sprawie wniosku z dnia 2 sierpnia 2017 r. o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia badań naukowych; b) zobowiązanie organu do rozpatrzenia w/w wniosku do 24 sierpnia 2018 r.; c) nałożenie na organ grzywny w kwocie 5.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ppsa; d) przyznanie mu od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ppsa; e) zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ wskazał m.in., że decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmówił cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, tym samym skarga została wniesiona już po wydaniu decyzji w sprawie. W takim przypadku winna podlegać odrzuceniu, bowiem w chwili jej wniesienia nie istnieje przedmiot zaskarżenia - albo oddaleniu, gdyż w momencie wniesienia skargi organ nie pozostaje w stanie bezczynności lub przewlekłości, tj. zakończył postępowanie wydaniem decyzji. Ponadto organ powołał też się na stale rosnącą liczbę wniosków oraz obłożenie jego pracowników pracą. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił następujący stan faktyczny: Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2017 r. A. A. zwrócił się do Wojewody [...] o udzielenie mu jako cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Do wniosku dołączone zostały cztery fotografie wnioskodawcy, kopia części stron paszportu cudzoziemca oraz umowa o pracę. Pismami z dnia 4 października 2017 r. [...] Urząd Wojewódzki wezwał wnioskodawcę do uiszczenia w terminie 7 dni opłaty skarbowej za wydanie zezwolenia na pobyt czasowy oraz do uzupełnienia w tym terminie braków formalnych wniosku przez uzupełnienie/korektę części wniosku, okazanie oryginału paszportu i przedłożenie kopii wszystkich jego zapisanych stron, złożenie czterech szczegółowo opisanych fotografii oraz do osobistego stawiennictwa w Urzędzie celem złożenia odcisków linii papilarnych. Pisma te doręczono stronie 10 października 2017 r.. Jak wynika z okoliczności sprawy, żądane braki zostały uzupełnione 12 października 2017 r. i wówczas też wnioskodawca stawił się w Urzędzie. Pismem z dnia 30 listopada 2017 r. organ zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i do Komendanta Stołecznego Policji o udzielenie wskazanych informacji o cudzoziemcu. Pismem datowanym na 11 stycznia 2018 r. organ poinformował cudzoziemca, że decyzja w jego sprawie zostanie podjęta do 19 marca 2018 r. oraz wezwał go do złożenia kolejnych dokumentów. Doręczenie tego pisma nastąpiło 31 stycznia 2018 r.. Żądane dokumenty zostały złożone częściowo jeszcze 25 stycznia, a częściowo 7 lutego 2018 r. Kolejnym pismem, datowanym na 5 kwietnia 2018 r., organ poinformował cudzoziemca, że decyzja w jego sprawie zostanie podjęta do 11 czerwca 2018 r. oraz wezwał go ponownie do korekty części wniosku i do złożenia kolejnych dokumentów. Doręczenie tego pisma nastąpiło 23 kwietnia 2018 r.. Strona wypełniła żądania organu w dniu 25 kwietnia 2018 r.. Tego samego dnia wnioskodawca wniósł ponaglenie w związku z niezałatwieniem jego sprawy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał za uzasadnione ponaglenie na niezałatwienie przez Wojewodę [...] w terminie wniosku A. A. w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do 1 października 2018 r, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dnia 3 sierpnia 2018 r. strona złożyła kolejne ponaglenie w związku z niezałatwieniem jej sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił A. A. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jej odpis został doręczony stronie 30 sierpnia 2018 r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: ppsa) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. W tym miejscu przywołać należy art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, który stanowi m.in., że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż skuteczne cofnięcie skargi przez skarżącego lub śmierć strony. Wobec wydania przez organ decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., wniosek o zobowiązanie go do rozpatrzenia wniosku strony do 24 sierpnia 2018 r. – stał się bezprzedmiotowy. Dlatego też Sąd orzekł jak w punkcie 1) sentencji. Odnosząc się kwestii formalnych, przede wszystkim podnieść należy, że postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2018 r. wydane zostało w wyniku ponaglenia wniesionego przez skarżącego na niezałatwienie przez Wojewodę [...] w terminie jego wniosku w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym nie podlegało ono zaskarżeniu. W istocie z okoliczności sprawy wynika więc, że stanowi ona skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiocie rozpoznania jego wniosku. Wynika to zresztą wprost ze zgłoszonych wniosków i z uzasadnienia skargi. W dalszej kolejności zwrócić trzeba uwagę na fakt, że choć decyzja Wojewody [...] została wydana w dniu [...] sierpnia 2018 r., to jej doręczenie stronie nastąpiło dopiero 30 sierpnia 2018 r.. Skarga w niniejszej sprawie została zaś wniesiona już 10 sierpnia 2018 r.. Zgodnie z art. 110 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: kpa), organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego i tym samym powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne. W judykaturze wyrażono pogląd, że czym innym jest jednak związanie organu i wszystkich stron decyzją, która weszła do obrotu prawnego, a czym innym jest relacja między organem a stroną, której decyzji nie doręczono. Stosunek ten polega na tym, że wobec takiej strony organ nie wywiązał się z obowiązku załatwienia sprawy i zawiadomienia o tym. W sytuacji więc, gdy wnioskodawcy domagającemu się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, ma on prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności lub przewlekłości organu. Podobnie ocenić należy sytuację procesową, w której wnioskodawca wnosi skargę na bezczynność lub przewlekłość po wydaniu decyzji, ale przed jej doręczeniem mu. Jest to szczególnie widoczne, gdy wniesienie skargi następuje następnego dnia po wydaniu przez organ decyzji, a przed jej wysłaniem, co miało miejsce w niniejszej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 12 stycznia 2017 r., I OSK 675/16, LEX nr 2227107). Tym samym wniesienie skargi w niniejszej sprawie było dopuszczalne i skutkowało jej merytorycznym rozpoznaniem. Odnosząc się do meritum sprawy, w pierwszej kolejności odwołać się należy do stosownych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 12 kpa wskazano, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Z kolei art. 35 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2), natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Ponadto, zgodnie z art. 36 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia i ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd nie stwierdził natomiast bezczynności organu, o czym poniżej. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby sprawa miała skomplikowany charakter, o tyle tym bardziej nie znajduje żadnego uzasadnienia sposób procedowania w niej. Pierwsza czynność w sprawie została dokonana po upływie ponad dwóch miesięcy od wpływu wniosku, co już samo w sobie stanowi naruszenie powołanych wyżej regulacji. Było nią wezwanie do uzupełnienia braków fiskalnych i formalnych wniosku. Następnie, pomimo właściwie natychmiastowej reakcji strony, kolejna czynność organu miała miejsce dopiero 30 listopada 2017 r. i było nią zwrócenie się do właściwych służb o informacje o cudzoziemcu. Dnia 11 stycznia 2018 r. organ wezwał stronę do złożenia kolejnych dokumentów. Dopiero wtedy wskazano termin załatwienia sprawy oraz pouczono stronę o prawie do wniesienia ponaglenia. Mimo wywiązania się przez stronę z nałożonego obowiązku w zakreślonym terminie, organ po raz kolejny wskazał jej nowy termin załatwienia sprawy oraz wezwał ją do złożenia dalszych dokumentów, a nastąpiło to po upływie kolejnych ponad dwóch miesięcy. Także w tym przypadku strona zareagowała niezwłocznie, co jednak nie doprowadziło do wydania decyzji. Zwrócić też należy uwagę na fakt, że pomimo dwukrotnego wyznaczania terminów załatwienia sprawy, organ nie dotrzymywał ich. Nie mniej istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej skargi był fakt uznania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za uzasadnione ponaglenia skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie. Dopiero postanowienie tego organu skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ I instancji. Zdaniem Sądu, w świetle powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, iż w sprawie nie doszło do bezczynności. Organ prowadził bowiem postępowanie wyjaśniające, choć odbywało się to w sposób zdecydowanie opieszały, bez wymaganej koncentracji i kumulacji czynności. Dodatkowo okresy przerw pomiędzy poszczególnymi czynnościami były znaczne i przekraczały maksymalny termin załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 kpa. Z art. 149 § 1 wynika, że uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a ppsa, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 ppsa, w przypadku, o którym mowa w § 1 sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odnośnie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu Sąd wypowiedział się już na wstępie niniejszych rozważań. W świetle powyższych ustaleń należy przyjąć, że skarga była zasadna, bowiem organ dopuścił się przewlekłości. Wynika to z tego, że prowadzenie postępowania od 2 sierpnia 2017 r. do [...] sierpnia 2018 r. (dzień wydania decyzji), czy też do 10 sierpnia 2018 r. (dzień wniesienia skargi) lub nawet do 30 sierpnia 2018 r. (dzień doręczenia decyzji stronie), tj. przez ponad rok - nie miało uzasadnienia w przedstawionych okolicznościach. Ponadto nie ulega wątpliwości Sądu, że przewlekłość ta nastąpiła z rażącym naruszeniem cytowanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przez znaczne przekroczenie maksymalnego terminu do rozpatrzenia wniosku. Dodatkowo, jak zostało to wyżej zauważone, organ nie tylko nie zawiadamiał strony we właściwym czasie o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, ale nawet nie dotrzymywał wyznaczanych przez siebie terminów wydania decyzji. W końcu dopiero w dniu [...] sierpnia 2018 r. sprawa została rozstrzygnięta, choć decyzja została doręczona stronie jeszcze trzy tygodnie później. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, należało orzec jak w punkcie 2) sentencji. Rozważając natomiast kwestię objętą normą art. 149 § 1a ppsa, należy mieć na względzie znaczenie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169). W wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., I OSK 883/05 (LEX nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa" konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na dokonane ustalenia i powołane wyżej wywody oraz biorąc pod uwagę okres jaki upłynął pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku, a wydaniem przez organ decyzji merytorycznej i wniesieniem skargi w niniejszej sprawie - nie ulega wątpliwości Sądu, że przewlekłość ta nastąpiła z rażącym naruszeniem cytowanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym w punkcie 3) orzeczono na podstawie art. 149 § 1a ppsa. Odnosząc się do zgłoszonych w skardze żądań wymierzenia organowi grzywny w wysokości 5.000 zł i przyznania stronie od organu sumy pieniężnej w takiej samej wysokości wskazać należy, że z jednej strony uprawnienia sądu w tym względzie mają charakter fakultatywny, z drugiej zaś art. 149 § 2 ppsa skonstruowany został na zasadzie alternatywy. Zauważyć przy tym należy, że zasadniczym celem wymierzenia grzywny jest niejako skuteczne przymuszenie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W tych okolicznościach Sąd uznał za zasadny wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Art. 154 § 6 ppsa stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wysokość ta odnosi się również do sumy pieniężnej przyznawanej od organu na rzecz skarżącego. Z obowiązującego w dacie wniesienia skargi Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2018 r. (M. P. z 2018 r. poz. 187) wynika, że przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2017 r. wyniosło 4.271,51 zł. Wobec tego, dziesięciokrotność tego wynagrodzenia to 42.715,10 zł, zaś połowa tej kwoty to 21.357,55 zł. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz z jednej strony żądanie A. A. przyznania mu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł, z drugiej zaś wysokość wynagrodzenia, jakie miał on otrzymywać (10.777,55 zł – k. 44 akt administracyjnych) oraz maksymalną wysokość sumy, jaka mogła być mu przyznana (21.357,55 zł) - Sąd uznał, że wnioskowana kwota będzie adekwatna w okolicznościach niniejszej sprawy i dlatego też orzeczono jak w punkcie 4) wyroku. Skoro zaś w niniejszej sprawie w dniu [...] sierpnia 2018 r. doszło do wydania merytorycznej decyzji, to upadły racje stosowania środka dyscyplinującego w postaci wymierzenia organowi grzywny. Stąd też w tym względzie, na podstawie art. 151 ppsa, orzeczono jak w punkcie 5) wyroku. O kosztach postępowania w punkcie 6) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się równowartość uiszczonego przez niego wpisu od skargi (100 zł) - ustalonego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego (480 zł) - ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). . .