IV SAB/Wa 413/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania M. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; II. stwierdza, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz M. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący zarzucił powyższemu organowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., poprzez niezałatwienie w terminie określonym w powołanej regulacji prawnej sprawy o udzielenie Stronie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. Ponadto strona wniosła o stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.) dalej p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Poza tym Strona domaga się na podstawie art. 149 § 1a - stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że [...] marca 2017 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] orzekającej o odmowie udzielenia Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1238/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. postanowienie. Orzeczenie jest prawomocne. Akta sprawy zostały zwrócone do organu administracji w dniu 1 lutego 2018 r. W dniu 7 czerwca 2018 r. pełnomocnik cudzoziemca zapoznała się z aktami sprawy. Strona podniosłą, że ich analiza prowadzi do wniosku, że od dnia zwrotu akt przez sąd administracyjny, Szef Urzędu nie podjął w sprawie żadnej czynności. W związku z powyższym, w dniu 5 lipca 2018 r. wezwano Szefa Urzędu do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na bezczynność organu oraz niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Mimo upływu 14 dni od dnia złożenia ponaglenia, Szef Urzędu nie załatwił sprawy ani nie wypowiedział się w kwestii zarzutów podniesionych w wezwaniu, co ustalono – jak wskazała strona – w rozmowie telefonicznej z pracownikiem urzędu w dniu 26 lipca 2018 r. Do dnia wniesienia niniejszej skargi, pełnomocnik strony nie otrzymała żadnego pisma wskazującego na podjęcie przez Szefa Urzędu jakiejkolwiek czynności w sprawie. Zatem strona zwróciła uwagę, że od dnia zwrotu akt sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynęło 5 miesięcy, a Szef Urzędu nie podjął w sprawie żadnej czynności, co oznacza, że organ pozostaje w bezczynności, jak i zaniechał również zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o stwierdzenie, że prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1238/17 uchylający postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. zostało wraz z aktami sprawy zwrócone Szefowi Urzędu w dniu 1 lutego 2018 r. W dniu 7 czerwca 2018 r. do Szefa Urzędu wpłynęło pełnomocnictwo z prawem substytucji udzielone Ismenie Saadi do reprezentowania cudzoziemca w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz pełnomocnictwo substytucyjne udzielone P. M. przez I. S. do zastępowania w sprawie udzielenia M. S. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 18 czerwca 2018 r. do Szefa Urzędu wpłynęło wypowiedzenie pełnomocnictwa udzielonego M. B.. Następnie, w dniu 12 lipca 2017 r. do Szefa Urzędu wpłynęło złożone za pośrednictwem Wojewody [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, z uwagi na nieterminowe rozpoznanie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. orzekającej o odmowie udzielenia M. S. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 2 sierpnia 2018 r. do Szefa Urzędu wpłynęła kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na bezczynność organu. W dniu 21 sierpnia 2018 r. Szef Urzędu wydał postanowienie Nr [...], w którym stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez M. B. - pełnomocnika skarżącego, od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...], orzekającej o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Odpowiadając na zarzuty skargi organ podniósł, że wydanie przez organ odwoławczy postanowienia w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., nie było niestety faktycznie możliwe, z uwagi na ilość spraw rozpatrywanych przez Departament Legalizacji Pobytu, które nie pozwalają na niezwłoczne rozpoznanie odwołania. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ stwierdził, że niewątpliwie postępowanie odwoławcze toczyło się zbyt długo - z naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a. i strona skarżąca zasadnie również wskazała, iż nie zawiadomiono jej w odpowiednim terminie o wydłużeniu postępowania i przyczynach takiego stanu rzeczy. Poza tym o ile wzrost liczby postępowań i znaczna ilość spraw do załatwienia przypadająca na poszczególnych pracowników nie mogą same w sobie stanowić argumentu przemawiającego za stwierdzeniem braku bezczynności, czy przewlekłości w postępowaniu, to jednak ww. okoliczność powinna zostać wzięta pod uwagę przy dokonywaniu oceny, czy bezczynność względnie przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powołana okoliczność miała bowiem charakter obiektywny i nie wynikała z zaniedbań, czy złej woli organu. Wobec tego nie kwestionując znacznego przekroczenia ustawowego terminu rozpoznania odwołania Skarżącego określonego w art. 35 § 3 k.p.a., mając na uwadze ww. wyjaśnienia, w ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie wystąpiła bezczynność organu mająca cechy rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a p.p.s.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a Należy poza tym wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Skarżący zarzuca Szefowi Urzędu, że nie rozpoznając odwołania według zasad wyżej opisanych pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Przyjmuje się, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną biernością organu. Zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem organ nie może pozostawać w zwłoce w załatwieniu sprawy, nieuzasadnionej koniecznością dokonania niezbędnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016r., sygn. akt I OSK 2242/15, CBOSA). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają natomiast znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W przypadku stwierdzenia istnienia stanu bezczynności organu, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stąd dla uwzględnienia skargi na bezczynność organu niezbędne jest istnienie tego stanu, zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania przez sąd. Wydanie wnioskowanego aktu albo dokonanie żądanej czynności w okresie pomiędzy wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, a wydaniem wyroku przez sąd, skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie nałożenia tegoż zobowiązania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Natomiast nieistnienie stanu bezczynności (w ogóle albo już) w dacie wniesienia skargi uzasadnia oddalenie skargi (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 131/15, CBOSA). Sąd stwierdza, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, że organ rozpatrzył odwołanie od decyzji Wojewody [...] [...] sierpnia 2016 r. (nr [...]) po dniu wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, ale przed orzekaniem w przedmiocie bezczynności przez ten sąd. Stan faktyczny bowiem sprowadza się do tego, że akta sprawy wraz z odwołaniem strony wróciły do organu w dniu 1 lutego 2018 r. tj. po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopad 2018 r. IV SA/Wa 1238/17 poprzedniego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. Organ odwoławczy nie podjął żadnej czynności procesowej po nadesłaniu akt do organu, jak również nie wystosował zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przyczynach niezałatwienia sprawy. Wydał natomiast dopiero w dniu [...] sierpnia 2018 r. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Oznacza to, że w dacie wnoszenia skargi do sądu Szef Urzędu pozostawał w bezczynności, jednakże wobec wydania postanowienia po dniu wpływu skargi na bezczynność do organu odwoławczego - nałożenie przez Sąd w wyroku zobowiązania na Szefa Urzędu, aby tenże rozpatrzył odwołanie, stało się bezprzedmiotowe. W konsekwencji konieczne było umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie, co znalazło wyraz w pkt I. niniejszego wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Takie stwierdzenie zostało zawarte w pkt II. wyroku. Ze względu bowiem na zaistnienie stanu bezczynności po stronie Szefa Urzędu konieczne było zamieszczenie w wyroku takiego rozstrzygnięcia. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie można przypisać takiej kwalifikacji owej bezczynności. W ocenie Sądu, bezczynność Szefa Urzędu w tej sprawie nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też Sąd orzekł jak w pkt III. sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd mając na względzie art. 149 § 1a p.p.s.a. uznał, że bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, rozumianego jako stan, w którym ewidentnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania w wysokości 597 zł składa się: wpis od skargi (100 zł), określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).