IV SAB/Wa 42/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miejskiego Zakładu Oczyszczania w W. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę. Miejski Zakład Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. w dniu 15.01.2018 r. wywiódł skargę na bezczynność Starosty Powiatu [...], wnosząc o: 1. zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi; 2. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2016 r. poz. 1169, ze zm.) o orzeczenie, że bezczynność lub postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie akt zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 3. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości; 4. zasądzenie kosztów postępowania. Stan sprawy przedstawiał się następująco. W dniu 5.10.2017 r., do Starostwa Powiatowego w [...], wpłynął wniosek spółki Miejski Zakład Oczyszczania w [...] Sp. z o.o., ul. [...],[...], znak: [...], o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], obręb [...] [...], gmina [...]. Pismem z dnia 23.10.2017 r. Starosta [...]wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, m.in. poprzez przedstawienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na lokalizacji mobilnej instalacji do odzysku odpadów budowlanych. Organ wskazał, że ze stanowiska, zawartego w piśmie z dnia 14.01.2016 r. Ministerstwa Środowiska Departament Gospodarki Odpadami, w sprawie zniesienia obowiązku uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla niektórych przedsięwzięć polegających na kruszeniu odpadów budowlano-rozbiórkowych w kruszarce mobilnej jednoznacznie wynika, że kruszarki, także mobilne, stanowią instalację, a ich eksploatacja powoduje emisję oraz, że w odniesieniu do prowadzenia kruszenia odpadów gruzu w danym miejscu, konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W dniu 6.11.2017 r. do Starostwa Powiatowego w [...], wpłynęło pismo wnioskodawcy, przedstawiające uzupełnienie wniosku, jednakże do wniosku nie została dołączona ww. decyzja. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że w dniu 5 października 2017 r. do Starostwa Powiatowego w [...] został złożony wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w trybie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W dniu 23 października 2017 r. strona otrzymała wezwanie do usunięcia braków formalnych, poprzez przedłożenie decyzji środowiskowej. W odpowiedzi na wystosowane wezwanie, strona podniosła, że badanie braków podania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. winno dotyczyć jedynie braków formalnych, wynikających ze ściśle określonych przepisów, nie może zaś zmierzać do merytorycznej oceny zasadności podania, tak jak to podjął organ I instancji. Przepis art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, nakazujący szczegółowe zbadanie konieczności przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach został wykreślony. Zakres wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest związany, co oznacza, że organ może żądać od strony tylko informacji wynikającej explicite z treści normatywnej art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach. W ocenie skarżącego wezwanie przedsiębiorcy do udzielenia wyjaśnień w sprawie złożonego wniosku w zakresie decyzji środowiskowej, nie dotyczy zatem braków formalnych złożonego wniosku, a data uzyskania decyzji środowiskowej musi być wcześniejsza, niż data złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Analiza, czy dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem strony jest wymagana decyzja środowiskowa, czy też nie jest elementem oceny formalnej wniosku, lecz jego oceny materialnej, co obliguje organ do wszczęcia postępowania i prowadzenia go zgodnie z regułami wynikającymi z K.p.a. Bezczynność organu występuje nie tylko wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył wydaniem decyzji, a wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu lub zachodzą przesłanki do jego niewydania. W następstwie wniesienia ponaglenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało w dniu [...] grudnia 2017 r. postanowienie [...], w którym stwierdziło, że postępowanie organu I instancji nie było prowadzone w sposób przewlekły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozwinięcie zasad orzekanie w tego typu sprawach stanowią postanowienia przepisu art. 149 P.p.s.a. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Okoliczności faktyczne sprawy nie są sporne między stronami. Badana zgodnie z powyższymi przepisami skarga jawiła się jako niezasadna. Zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987, ze zm.), zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów, który zawiera, m.in. informacje wymagane na podstawie odrębnych przepisów. Na podstawie art. 72 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405, ze zm)., decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, wydawanych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Charakter planowanej inwestycji determinuje zatem konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, iż organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy. Dołączenie decyzji stanowi wymóg formalny, którego niespełnienie powoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. Odnosząc się do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że Starosta [...] pismem z dnia [...].11.2017 r., znak: [...] zawiadomił spółkę Miejski Zakład Oczyszczania w [...] Sp. z o.o., o pozostawieniu bez rozpatrzenia sprawy wniosku z dnia 5.10.2017 r. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w związku z nieuzupełnieniem wniosku w zakresie wskazanym w wezwaniu z dnia 23.10.2017 r. i nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku oraz zakończenie postępowania, poprzez wydanie decyzji na podstawie dokumentacji przesłanej przez wnioskodawcę do Starostwa. W dniu 4.12.2017 r. do Starosty [...] wpłynęło ponaglenie z dnia 4.12.2017 r., Miejskiego Zakładu Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. na organ I instancji, tj. Starostę [...], w związku z nieuzasadnionym pozostawieniem bez rozpatrzenia wniosku z dnia 5.10.2017 r. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., wskazało, iż Starosta [...] nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na lokalizacji mobilnej instalacji do odzysku odpadów budowlanych jest elementem formalnym wniosku (w związku z brzmieniem art. 72 ust. 1 pkt 21 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz.U. z 2017 r., poz. 1405, ze zm.). W orzecznictwie, jak i w literaturze na gruncie różnych ustaw, przyjmuje się, że brak dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizacje przedsięwzięcia lub braku informacji o braku potrzeby przeprowadzania takiej oceny stanowi brak formalny wniosku, który może być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 290/16, K. Gruszecki, Komentarz do art. 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, LEX 2017). W rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. Jak stanowi bowiem art. 64 K.p.a.: "§ 1. Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. § 2. Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania." Artykuł 64 § 2 K.p.a. określa więc tryb postępowania z podaniem, które jest dotknięte innymi brakami niż nieusuwalny brak adresu wnoszącego. Na jego podstawie usuwane mogą być te braki podania, które odnoszą się do wymagań formalnych stawianych mu w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ale też w przepisach ustaw szczególnych, jeśli ustawy te przewidują dalsze wymagania w stosunku do podań i nie regulują samodzielnie trybu uzupełnienia ich ewentualnych braków, jak i skutków ich nieuzupełnienia. Art. 64 § 2 K.p.a. dotyczy formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie tego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Nie może on być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawiane jej coraz wyższe wymagania w zakresie wykazania okoliczności stwierdzonych w podaniu (wyrok NSA z 3.08.2012 r., sygn. akt II OSK 826/11, LEX nr 1252200, M. Romańska - Komentarz do art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego, SIP LEX). Z kolei brak zgodności pomiędzy treścią wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a treścią decyzji środowiskowej nie może być uznany za brak formalny, ponieważ żaden przepis nie stanowi o obowiązku stosowania w takiej sytuacji art. 64 § 2 K.p.a. Taka rozbieżność może natomiast stanowić podstawę od odmownego załatwienia takiego wniosku, tj. do wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie nie chodzi jednak o przypadek oceny decyzji środowiskowej, lecz o niedołączenie do wniosku decyzji środowiskowej. Ponadto należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zobowiązanie nałożone na stronę postępowania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. musi dotyczyć braków, które mogą być z łatwością usunięte (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 października 2001 r. sygn. akt II SA 2177/00, Lex nr 157803; oraz z 8 grudnia 1993 r., sygn. akt III SA 488/93, CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z pewnością takiego kryterium nie spełniałoby żądanie uzupełnienia danych nieznanych stronie, których nie zdołała ona pozyskać pomimo dołożenia należytej staranności. Zobowiązanie organu naruszałoby w takiej sytuacji akcentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadę impossibilium nulla obligatio, w świetle której nikt nie może być zobowiązany do rzeczy niemożliwych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12.07.2011 r., sygn. akt II GSK 719/10, Lex nr 1083377). Tym samym nie można zaakceptować założenia, że takie zobowiązanie mogłoby być przedmiotem wezwania wystosowanego w trybie art. 64 § 2 K.p.a., z zastosowaniem rygoru pozostawienia bez rozpoznania (analogicznie, co do omawianej kwestii wypowiadał się również WSA w Warszawie w wyroku z 6 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2666/13, CBOSA). Powyższa sytuacja nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie, bowiem wymóg załączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymogiem ustawowym. Pismem z dnia [...].11.2017 r., znak: [...] zawiadomił spółkę Miejski Zakład Oczyszczania w [...] Sp. z o.o., o pozostawieniu bez rozpatrzenia sprawy wniosku z dnia 5.10.2017 r. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, z uwagi na niedołączenie wymaganej decyzji. Z przedstawionych okoliczności faktycznych i uwarunkowań prawnych wynika, że Starosta nie pozostawał w bezczynności i nie doszło po stronie organu do przewlekłości postępowania, bowiem organ podejmował kroki w celu odpowiedzi na wniosek z dnia 5.10.2017 r. (wezwanie do uzupełnienia, pozostawienie bez rozpoznania). Mając na uwadze to, że w sprawie na bezczynność i przewlekłość organu przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy w dniu wniesienia skargi organ dopuścił się bezczynności, a więc czy nie podjął czynności, które zobowiązany był wykonać, żądana czynność została wykonana, należy stwierdzić, że organ nie pozostaje w bezczynności oraz że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Dlatego też skarga zasługuje w całości na oddalenie, a żądanie nałożenia na organ grzywny nie zasługuje na uwzględnienie, co stanowi konsekwencję oddalenia skargi w pozostałych zakresie. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w większości przyjmuje się, że niedołączenie decyzji środowiskowej i nieprzedłożenie jej na żądanie organu rozpatrującego wniosek o warunki zabudowy nie stanowi braku formalnego w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a., a stanowi brak materialny, bez usunięcia którego nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy (vide wyroki w sprawach II OSK 352/15 z dnia 5.03.2015 r.; II OSK 1186/15 z dnia 27.01.2017 r.; II SA/Rz 232/17 z dnia 8.06.2017 r.; IV SA/Wa 774/16 z dnia 30.03.2017 r., CBOSA). Jednak wniosek z dnia 5.10.2017 r. Miejskiego Zakładu Oczyszczania w [...] Sp. z o.o., dotyczył wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zgodnie z art. 41 ustawy o odpadach, a nie wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), czy decyzji o warunkach zabudowy. Z przedstawionych przyczyn, na podstawie art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.