IV SAB/Wa 421/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska(spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym w dniu 14 grudnia 2015 r sprawy ze skargi J.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Rozwoju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania J.M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...]; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowania w pozostałym zakresie w związku z wydaniem przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji, którą rozparzono odwołanie J.M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...]; 4. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej J.M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J.M. (dalej też "skarżąca") pismem z dnia 4 września 2015r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: też "organ") w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1983r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za nieruchomość [...] położoną przy ulicy [...], oznaczoną nr hip. "[...]". W skardze podniesiono następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy: W dniu 6 grudnia 2011r. J.M. złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1983r. nr [...]. Jednak pomimo upływu ponad trzech i pół roku nie została przez organ II instancji wydana decyzja merytoryczna w sprawie jak również organ nie poinformował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie. Skarżąca podniosłą również, że mimo, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej trzykrotnie wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy tj. wyznaczając termin na dzień 31 maja 2012r., następnie 30 września 2012r. oraz na 31 grudnia 2012r. sprawa w zakreślonym przez organ terminie jak również do dnia złożenia skargi nie została zakończona wydaniem przez organ właściwy rozstrzygnięcia, pomimo stosownych wezwań wystosowanych przez skarżąca do zakończenia postępowania (pismo z dnia 29 listopada 2013r. i z dnia 19 lutego 2013r.). Zdaniem skarżącej przewlekłość trwająca tak długi okres czasu (a także faktyczna bezczynność) stanowi ewidentne naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw i stoi w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.), stąd konieczne stało się wywiedzenie skargi do Sądu. Wskazując na powyższe okoliczności skarżąca wniosła o: 1/ zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia mu odpisu wyroku; 2/ zasadzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej J.M. kosztów postępowania według norm przepisanych; 3/ stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi– Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm - dalej: p.p.s.a.); 4/ rozpoznanie skargi przez Sąd w trybie uproszczonym. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podnosząc że decyzją z dnia [...] października 2015r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. a także, że postępowania dotyczące spraw rewindykacyjnych są postępowaniami dotyczącymi decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, a ustalanie stron czasochłonne. Skuteczne doręczenie informacji o prowadzonym postępowaniu wymaga podejmowania przez referentów wielu czynności materialno-technicznych, w tym nie zawsze mających odzwierciedlenie w aktach sprawy np.: analiza danych geodezyjnych dostępnych przez internet, poszukiwanie osób lub innych informacji w internecie, analiza danych w KRS lub w bazie elektronicznych ksiąg wieczystych, a to wpływa na okres podejmowania czynności również w innych sprawach. Organ podkreślił również, że duża ilość spraw wymagających zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz ustalenia stron uniemożliwia, przy ograniczonych zasobach, dochowanie terminów wynikających z k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wskazuje, że Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt.Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt. 1 – 4a tego artykułu. Niniejsza sprawa rozpoznana została w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Tak też w oparciu o wskazane wyżej przepisy została rozpoznana przedmiotowa sprawa. Przechodząc do skargi złożonej przez J.M., zauważyć należy, że jej przedmiotem jest przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju (wcześniej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) postępowania administracyjnego wszczętego odwołaniem skarżącej z dnia 6 grudnia 2011r. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2011r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1983r. znak: [...]. Po analizie skargi oraz nadesłanych przez organ wyjaśnień i akt sprawy Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że postępowanie to było prowadzone w sposób wyjątkowo przewlekły. Przyjmuje się na ogół, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a., zasadę szybkości postępowania administracyjnego (por. np. P. Dobosz: Milczenie i bezczynność w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2011 r. s. 73 i nast.). Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. II OSK 549/13, lex nr 1369030). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. W kontrolowanej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju a uprzednio Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prowadził postepowanie wyjątkowo nieefektywnie a zatem przewlekle. O nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania – okres prawie cztero letni - ale także jego konkretne zachowania procesowe. Otóż jak wynika z akt sprawy odwołanie skarżącej do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynęło w dniu 10 lutego 2012r. (prezentata -karta 38). Pierwsza czynność organu wykonana została w dniu 15 marca 2012r. poprzez wezwanie organu I instancji do uzupełnienia akt sprawy o zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji przez odwołującą się. Z tą samą datą poinformowano również strony o niemożności rozpoznania sprawy w terminie zakreślonym przez przepis art. 35 k.pa. i wyznaczono nowy termin do dnia 31 maja 2012r. Przy czym podkreślić wypada, że już w dniu 21 marca 2012r. do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął żądany od organu I instancji dokument. Jednak ze względu na datę znajdującą się na dokumencie organ pismem z dnia 26 marca 2012r. a następnie z dnia 14 maja 2012r. podjął dalsze czynności wyjaśniające. Stosowne wyjaśnienia wraz z odpowiednimi dokumentami w tym zakresie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przekazane zostały w dniu 16 lipca 2012r. Po ich otrzymaniu organ pismem z dnia 19 lipca 2012r. zawiadomił strony w trybie art. 36 k.p.a. o nowym terminie rozpoznania sprawy tj. do dnia 30 września 2012r. Po upływie wskazanego powyżej terminu i niezałatwieniu sprawy, organ kolejnym pismem z dnia 23 października 2012r. wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania do dnia 31 grudnia 2012r. Przy czym zauważyć w tym miejscu należy, iż dopiero z dniem 23 października 2012r. podjęto czynności celem ustalenia jakie ustalenia planu zabudowy z 1931r. obowiązywały dla nieruchomości położonej przy ul [...] oznaczonej jako "[...]" (v. notatka –karta 50). Same ustalenia w tym zakresie zostały dokonane dopiero w dniu 3 grudnia 2012r. (notatka – karta 51-54). Z akt sprawy wynika również, iż po tej dacie nie były przez organ podejmowane żadne czynności, mimo dwukrotnych wezwań skarżącej do zaprzestania naruszenia prawa (pismo z dnia 19 lutego 2013r. i z dnia 29 listopada 2013r.), aż do dnia [...] października 2015r. kiedy to została wydana decyzja przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju nr [...], którą to utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011r. Stwierdzić zatem wypada, że blisko cztery lata zajęło organowi II instancji rozpoznanie sprawy mimo, iż w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniono jedynie kwestię dotyczącą terminu doręczenia skarżącej orzeczenia organu I instancji oraz dokonano jedynie ustalenia w oparciu o plan zabudowy z roku 1931, że działka której dot. postępowanie leżała w obszarze nie objętym zapisami tego planu. Sąd stwierdza zatem, że podejmowane przez organ czynności nie były szczególnie skomplikowane i nie nastręczały nadmiernych trudności, nie wymagały też np. pracochłonnego przeszukiwania archiwów (akta potrzebne do rozpoznania sprawy w większości zostały zgromadzone przez organ I instancji). A nadto pierwsza czynność procesowa podjęta przez organ II instancji w sprawie (pismo z dnia 15 marca 2012r.), podjęta została z przekroczeniem terminu jaki organ II instancji ma na wydanie decyzji administracyjnej. Tym samym stwierdzić wypada, że czynności, które były podejmowane przez organ w okresie od 10 lutego 2012r. do dnia 3 grudnia 2012r. niewątpliwie były podejmowane opieszale. Podkreślić również należy, że od 4 grudnia 2012r. do dnia wydania decyzji rozpoznającej złożone odwołanie tj. do dnia [...] października 2015r. organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie nie informując również strony o terminie jej załatwienia. Z przedstawionych powodów Sąd stwierdził, że przewlekłość w postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący, bowiem z całą pewnością rozpoznanie odwołania od decyzji podjętej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1983r., nie była sprawą na tyle skomplikowaną pod względem prawnym czy faktycznym aby istniało jakiekolwiek usprawiedliwienie dla tak rażącej opieszałości organu i rozpoznawania jej w istocie przez blisko cztery lata. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej a następnie Minister Infrastruktury i Rozwoju działali w sprawie w sposób przewlekły, naruszając przepis art. 35 § 3 k.p.a. Czynności procesowych nie podejmowali w ogóle lub podejmował je nieefektywnie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny i orzekł na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 i § 2 p.p.s.a. Wymierzona grzywna powinna zdyscyplinować organ do załatwienia sprawy. Jednocześnie mając na względzie, fakt rozpoznania odwołania skarżącej przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w dniu [...] października 2015r. Sąd umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.