IV SAB/Wa 421/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym bez nieuzasadnionej zwłoki przez Starostę Powiatu [...] postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzecz skarżącej M. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W piśmie z dnia 10 listopada 2016 r. M. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę "na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym/administracyjnym bez nieuzasadnionej zwłoki". Skarżąca powołała się na ustawę z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Zażądała stwierdzenia przewlekłości postępowania administracyjnego o sygn. [...] prowadzonego przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w [...], a także: 1) zasądzenia na jej rzecz, na mocy art. 12 ust. 4 tej ustawy, sumy pieniężnej w wysokości 20.000,-zł i 2) nakazanie Starostwu Powiatowemu w [...] podjęcia bezstronnych działań zmierzających do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, w tym uwzględnienia wniosków stron w sprawie dotyczącej przyznania odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. za działkę nr [...] z obrębu [...], KW [...], zajętą pod drogę gminną. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa, zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), dalej powoływanej również jako "ustawa zasadnicza", zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie bowiem z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Ostatnią z powołanych norm konstytucyjnych ustawodawca rozwinął w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). Z treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1-9 tej ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Pozytywne określenie właściwości oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-9 tej ustawy oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 powołanej ustawy, oczywiście ze szczególnym uwzględnieniem prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz powołanej już zasady domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji). Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że powołana przez skarżącą ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2016 r. poz. 1259) nie ma zastosowania do postępowań prowadzonych przez organy administracji publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 tej ustawy reguluje ona zasady i tryb wnoszenia oraz rozpoznawania skargi strony, której prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki zostało naruszone na skutek działania lub bezczynności sądu lub prokuratora prowadzącego lub nadzorującego postępowanie przygotowawcze. Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy przepisy ustawy stosuje się odpowiednio, gdy na skutek działania lub bezczynności sądu albo komornika sądowego doszło do naruszenia prawa strony do przeprowadzenia i zakończenia bez nieuzasadnionej zwłoki sprawy egzekucyjnej lub innej sprawy dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji wynika jednak z przytoczonego wyżej art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wspólną cechą wszystkich prawnych form działania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a i 9 tej ustawy jest ich jednostronny i indywidualny charakter, a także ścisły i bezpośredni związek pomiędzy działaniem (lub zaniechaniem określonego działania) organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Wszystkie te cechy pozwalają przypisać działaniu organu przymiot "władczości", będącej konstytutywną cechą każdej prawnej formy działania administracji, która podlega kontroli sądu administracyjnego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga wniesiona na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę [...] dotyczącej przyznania odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. za nieruchomość zajętą pod drogę gminną. W związku z takim określeniem przez skarżącą przedmiotu skargi należy stwierdzić, że w tym zakresie niedopuszczalne jest złożenie skargi do sądu administracyjnego, bowiem we wskazanym zakresie działania organu administracji publicznej nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Przedmiot żądania skarżącej nie mieści się bowiem w granicach uregulowanych przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozpatrujący przedmiotową skargę na przewlekłość Starosty [...] – wbrew oczekiwaniu skarżącej – nie ma też kompetencji ani do zasądzenia żądanej sumy pieniężnej za przewlekłość, ani też zdyscyplinowania Starosty [...] w tym postępowaniu do wypłacenia odszkodowania. Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie skarga nie może zostać poddana kontroli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ, co wywiedziono powyżej, obowiązujące przepisy prawa wykluczają właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania skargi wniesionej na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki – na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...]. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji postanowienia. Z uwagi na odrzucenie skargi, orzeczenie zamieszczone w punkcie 2. postanowienia uzasadnione jest treścią art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.