IV SAB/Wa 423/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi E.K., M.M., E.N., I.L., H.S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] II. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; V. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących solidarnie kwotę 665 (sześćset sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. K., M. M., E. N., I. L., H. S. (dalej również "skarżący") wniosły do Sądu skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2015 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] listopada 1989 r. Wnosząc skargę skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również "k.p.a."). W wywodach skargi przedstawiono przebieg postępowania i podniesiono, że skarga jest uzasadniona, zwłaszcza, że postępowanie toczy się od 1989 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: • zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w zakresie odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2015 r. w terminie 14 dni, • zobowiązanie Ministra do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, • orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, • zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej również "Minister", "organ") w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że sprawy rozpatrywane są według kolejności ich wpływu, do czego upoważniają ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art.6-8 k.p.a. Z uwagi na ograniczone zasoby kadrowe przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej sprawy nieuchronnie prowadzi do opóźnienia załatwienia pozostałych spraw. Dlatego organ stoi na stanowisku, że system rozpoznawania wniosków oparty na kolejności wpływu jest sprawiedliwy. Organ dodał, że w każdej sprawie podejmowane są czynności procesowe zarówno widoczne dla stron, jak wystąpienie o akta archiwalne, stan prawny, adresy stron, jak i niewidoczne, takie jak analiza obszernych akt sprawy, weryfikacja stron na podstawie treści ewidencji gruntów, elektronicznych ksiąg wieczystych, KRS. Ponadto Minister podniósł, że rozpoznał odwołanie skarżących i decyzją z [...] listopada 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a mianowicie gdy organ, mimo ciążącego na nim obowiązku z mocy prawa nie wydaje decyzji administracyjnej czy postanowienia, na które służy zażalenie albo kończy postępowanie, bądź postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Sprawa, której przedmiotem jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Dalej wskazać należy, że stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd, w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Górna granica wysokości grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. została określona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wynagrodzenie to - zgodnie z Komunikatem Prezesa GUS z 9 lutego 2017 r. (M.P. z 2017 r., poz. 183) - aktualnie wynosi kwotę 4047,21 zł. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga E. K., M. M., E. N., I. L., H. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2015 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] listopada 1989 r., zasługuje w części na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a.). Rozwinięciem zasady szybkości postępowania stanowią przepisy określające terminy załatwienia sprawy. Artykuł 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Niezałatwienie sprawy, wszczętej na wniosek strony, w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. daje podstawy do czynienia organowi zarzutu, że pozostaje bezczynny bądź że przewlekle prowadzi postępowanie administracyjne. W tym celu do polskiego systemu prawa, na mocy art. 149 p.p.s.a. wprowadzona została instytucja skargi na bezczynność, która gwarantuje uprawnionemu podmiotowi prawo do załatwienia jego sprawy administracyjnej przez właściwy organ. Skarga ta stanowi narzędzie, przymuszające organ do podjęcia przewidzianego przepisami prawa procesowego i materialnego działania. Tym samym ma zapewnić stronom postępowania możliwość doprowadzenia do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenia, czy bezczynność organu – w przypadku, gdy miała ona miejsce - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dacie orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Dalej należy zauważyć, że ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Przenosząc powyższe rozważania na kanwę rozpoznawanej skargi obejmującej postępowanie prowadzone na skutek odwołania skarżących od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r., Sąd w oparciu o przedstawione przez organ akta sprawy ustalił, że odwołania: skarżących oraz S. F. zostały złożone w Kancelarii Głównej organu 18 czerwca 2015 r. (pismo z 15 czerwca 2015 r. Wojewody [...] o przekazaniu odwołań). Z akt sprawy wynika również, że skarżący nie mogąc doczekać się rozstrzygnięcia w sprawie w piśmie z 17 maja 2016 r. wezwali organ do wydania decyzji. Następnie prośbę swą ponowili w piśmie z 10 sierpnia 2016 r. wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa. Wezwania te pozostały bez odpowiedzi. W tym miejscu należy zaakcentować, że skarżący powyższą czynnością dopełnili wymogu formalnego, warunkującego w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność skargi, tj. przed jej wniesieniem do Sądu wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, w trybie uregulowanym w art. 37 § 1 k.p.a. Dalej Sąd ustalił, zarówno w oparciu o akta sprawy, jak i treść odpowiedzi na skargę, że Minister zakończył postępowanie odwoławcze, tj. [...] listopada 2016 r. wydał decyzją uchylającą decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sprawy. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd stwierdził, że skoro przed dniem wydania przez Sąd wyroku w sprawie, organ wydał decyzję w sprawie, to brak podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania odwołania skarżących. Dlatego Sąd w punkcie I wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z kolei dokonując oceny stanu faktycznego sprawy Sąd uznał, iż przed wydaniem decyzji Minister pozostawał w bezczynności i że do bezczynności tej doszło z rażącym naruszeniem przepisów regulujących kwestię terminów rozpoznawania spraw administracyjnych. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie II i III wyroku. Minister od chwili otrzymania akt postępowania nie podejmował jakichkolwiek czynności procesowych aż do [...] listopada 2016 r., kiedy to merytorycznie rozpoznał sprawę. Wydanie decyzji było pierwszą czynnością w sprawie, wykonaną przed przekazaniem skargi na bezczynność do Sądu. Okres postępowania odwoławczego. trwający ponad 15 miesięcy, przeznaczony był wyłącznie na analizę zgromadzonej dokumentacji. W aktach sprawy brak jest dowodów na podejmowanie przez Ministra we wspomnianym okresie czynności dowodowych, jak również informacji by w tym czasie Minister zawiadamiał strony o kolejnych terminach jej rozpoznania oraz podawał przyczyny zwłoki. Organ nie zareagował również na pisma ponaglające skarżących, które wpłynęły do organu 20 maja 2016 r. oraz 17 sierpnia 2016 r. Takie zachowanie organu nosi znamiona bezczynności w rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. Zdaniem Sądu zaniechania organu doprowadziły do przekroczenia miesięcznego terminu na rozpoznania sprawy, wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. a organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. Okres w jakim organ podjął działanie w sprawie nie wskazuje również, aby miał na względzie zasadę określoną w art. 12 k.p.a. W konsekwencji za trafne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. Sąd równocześnie uznał, że naruszenie powyższych przepisów przez Ministra było rażące, albowiem noszą one cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, które nie mogą być zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołują dotkliwe skutki dla stron. Na taką ocenę rzutował przede wszystkim okres prowadzenia postępowania odwoławczego, który wielokrotnie przekroczył terminy przewidziane w art. 35 § 3 zd. ostatnie k.p.a. a także zlekceważenia obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Co więcej, ponad roczny okres prowadzenia sprawy - w ocenie Sądu - nie miał uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia postępowania dowodowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była bezczynność Ministra w rozpatrzeniu odwołania od decyzji wydanej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1989 r., to z pola widzenia nie mógł umknąć fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1989 r. toczy się od 1993 r. i w postępowaniu tym zapadały liczne orzeczenia organów administracji i sądów administracyjnych zawierające ocenę stanu sprawy i wskazówki co do dalszego postępowania. Organ prowadząc postępowanie odwoławcze przez okres 15 miesięcy przyczynił się do znacznego wydłużenia postępowania, zainicjonowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1989 r. Takie działanie należy ocenić negatywnie. Organ nie rozpoznając sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., nie tylko działał wbrew zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale prowadząc w ten sposób postępowanie w dużej mierze ograniczył zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W punkcie IV wyroku Sąd wymierzył organowi z urzędu grzywnę w wysokości 500 (pięćset) zł, albowiem oceniając całokształt działań organu doszedł do przekonania, że nosiły one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Jak wskazano wyżej, niezałatwienie sprawy w terminie nosiło cechy drastycznej zwłoki w załatwieniu sprawy mimo że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i poza jego analizą nie wymagał podjęcia dodatkowych czynności procesowych. Taki wniosek płynie z faktu wydania decyzji w oparciu o przedłożone z odwołaniem akta sprawy. Natomiast ograniczone zasoby kadrowe i liczny wpływ spraw do załatwienia nie mogą same w sobie stanowić usprawiedliwienia w zaniechaniu organu. Zdaniem Sądu, wymierzona grzywny w wysokości 500 zł przekracza zaledwie 1% dopuszczalnej wysokości grzywny, ustalonej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 k.p.a. Dlatego Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wymierzona grzywna będzie adekwatna do stopnia bezczynności organu i jako środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, spełni swoją funkcję. Odnosząc się do wniosku skarżących o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego załatwienia sprawy w terminie należy wyjaśnić, że w świetle obowiązujących przepisów prawa Sąd nie ma kompetencji w tym zakresie. Takich kompetencji nie przyznaje sądom administracyjnym art. 38 § 1 k.p.a. do którego nawiązuje wniosek skarżących. O tym, czy pracownik organu administracji publicznej, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. albo nie załatwił sprawy w dodatkowym terminie ustalonym w myśl art. 37 § 2 k.p.a. będzie, zostanie pociągnięty do odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa, zależy od organu administracji w ramach stosunku prawnego łączącego pracownika z organem. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) i art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).