IV SAB/Wa 424/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi O. B. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie wydania orzeczenia oddala skargę. O.B., dalej "skarżąca" złożyła wniosek z dnia 9 lipca 2016 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zawiadomieniem z 10 września 2015 r. pełnomocnik skarżącej został poinformowany, że wobec nieusunięcia braków formalnych wniosku tj. niedostarczenie tytułu prawnego do lokalu pod adresem wskazanym we wniosku tj. W. ul. [...], do dnia 16 lipca 2015 r. (termin zakreślony przez organ), na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Organ wskazał, że zgodnie z 219 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (D.U. 2013, poz. 1650 ze zm.,), cudzoziemiec składając wniosek ma obowiązek przedstawienia ważnego tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego, co oznacza że obowiązek załączenia go do wniosku spoczywa na cudzoziemcu. Skarżąca wywiodła zażalenie na to zawiadomienie (pismo z 9 października 2015 r.) zarzucając naruszenie art. 64 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. D.U. 2013, poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", poprzez zastosowanie w sprawie dowolnej oceny dowodów co skutkowało błędnym przyjęciem przez organ I instancji, że zachodzi podstawa do pozostawienie wniosku bez rozpoznania w sytuacji w której pełnomocnik braki te uzupełnił. Skarżąca przyznała, że wezwanie do usunięcia braków zostało doręczone 9 lipca 2015 r. a pełnomocnik pismem z 10 lipca 2015 r. poinformował, że żądany dokument znajduje się w innej sprawie prowadzonej przed tym samym organem. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z [...] listopada 2015 r. nr [...] na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia O.B. niezałatwienie przez Wojewodę [...] w terminie określonym w art. 35 § 2 K.p.a. wniosku o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozostawienie ww. wniosku bez rozpoznania pismem z [...] września 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując art. 35 -37 K.p.a. wskazał, że na niezałatwienie sprawy w terminie przysługuje stronie zażalenie do organu wyższego stopnia. Natomiast zgodnie z art. 63 § 2 K.p.a. podanie powinno obok wskazania osoby od której pochodzi, adresu i żądania czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Te, w przypadku tego rodzaju wniosku, określa art. 219 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Jednym z nich jest obowiązek przedstawienia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego w którym cudzoziemiec będzie przebywał. Jest to formalny wymóg wniosku. Jeżeli podanie nie spełnia wymogów ustalonych w przepisach prawa, organ zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. wzywa wnoszącego pismo do usunięcia w terminie 7 dni braków z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pismo do cudzoziemki było precyzyjne i wskazywało na konieczność przedłożenia żądanego dokumentu. W piśmie pełnomocnika wskazano że dokument ten znajduje się w innej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo uznał, że wniosek zawiera braki formalne polegające na niedołączeniu do wniosku tytułu do lokalu prawnego. Wskazanie, że dokument ten znajduje się w innej sprawie, w świetle powołanego wyżej art. 219 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, nie stanowi usunięcia braków formalnych wniosku. Wojewoda [...] nie miał obowiązku potraktowania tego dokumentu jako dowodu w niniejszej sprawie, gdyż sprawa nie toczy się dopóki nie zostaną usunięte braki formalne wniosku. W związku z tym nie doszło do naruszenia art. 64 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 75 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła skarżąca zarzucając jej naruszenie: - art. 78 § 1 w zw. z art. 84 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez niedopuszczenie przeprowadzenia żadnego dowodu który miałby wpływ na wynik sprawy w szczególności załączenia przez stronę tytułu prawnego do lokalu co spowodowało nierozpoznanie istoty sprawy; -art. 141 § 1 K.p.a. poprzez nierozpoznanie zażalenia co do meritum i potraktowanie go jako wniesionego w trybie art. 35 i 37 K.p.a. w sytuacji w której przysługiwało stronie prawo do złożenia zażalenia na zawiadomienie organu o pozostawienie podania bez rozpoznania, zaś to zażalenie nie mieści się w dyspozycji art., 37 K.p.a. -art. 7 i 80 K.p.a. poprzez nierozpoznanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co skutkowało niewyjaśnieniem przez organ II instancji stanu faktycznego sprawy w zakresie istnienia podstaw do uchylenia w całości zawiadomienia organu I instancji o pozostawieniu podania bez rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na obowiązek dopuszczenia w postępowaniu administracyjnym jako dowodu wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 K.p.a.). W związku z tym organ powinien przeprowadzić dowód z dokumentu znajdującego się w innej sprawie. Niedopuszczenie dowodu stanowi o naruszeniu przez organ zasady czynnego udziału w postępowaniu. Zdaniem skarżącej organ oddalił wniosek dowodowy z dokumentu bez podania podstawy prawnej i przedwcześnie zastosował rygor wynikający z art. 64 § 2 K.p.a. co stanowi o dowolnej ocenie materiału dowodowego, który powinien być oceniony w sposób swobodny a nie dowolny tym bardziej w sytuacji gdy z dowodu tego wynikają określone dla strony skutki prawne. Poza tym organ potraktował zażalenie jako zażalenie wniesione w trybie art. 38 K.p.a. tj. w sposób odmienny niż to wynikało z podstawy prawnej wskazanej w zażaleniu. Pismem procesowym z 6 lipca 2016 r. skarżąca zmodyfikował skargę wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu polegającej na niezałatwieniu sprawy w terminie zarzucając organowi naruszenie: - art. 35 § 2 w zw. z art. 75 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu w postaci umowy najmu załączonego do poprzedniego wniosku skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt rezydenta w R.P.; -art. 7 i 80 K.p.a. poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego i nie wyjaśnienie stanu faktycznego. Wniosła o zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku skarżącej i udzielenie jej przedmiotowego zezwolenia i zasądzenie kosztów postępowania. W pozostałym zakresie podtrzymano argumentację zawartą w skardze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym sprawa mogła być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym skoro skarżąca ostatecznie zmodyfikowała ją żądając stwierdzenia bezczynności organu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocenie podlega działanie organu natomiast sąd nie ma uprawnień do merytorycznego rozpoznania wniosku danego podmiotu, W świetle obowiązujących przepisów prawa, sąd w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w sprawach skarg na podejmowane przez organy inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej P.p.s.a., oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd orzeka również w zakresie skarg na bezczynność i przewlekłość organów administracji w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy a więc i na bezczynność, co wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Właściwość sądu w tym ostatnim przypadku dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych lub opieszałego ich prowadzenia. Oceniając ostatecznie sformułowaną pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r (data wpływu) skargę brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Jak wynika z pism strony przedmiotem zarzutów skargi jest w istocie pozostawienie wniosku bez rozpoznania z uwagi na nie uzupełnienie braków formalnych wniosku. Tego rodzaju działanie organu znajdujące podstawę prawną w art. 64 § 2 K.p.a. stanowi bezczynność organu na którą służy skarga, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – co przesądził NSA w uchwale z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13. W tego rodzaju sprawie przedmiotem kontroli nie jest podjęty akt czy czynność o charakterze materialnotechnicznym lecz ich brak w sytuacji w której organ powinien podjęć określone przez prawo czynności. W bezczynności w takim wypadku pozostaje organ który pozostawił podanie bez rozpoznania z naruszeniem art. 64 § 2 K.p.a, gdyż uchylił się od rozpoznania sprawy. Pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwy. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy). Żaden z tych środków nie przysługuje od czynności materialno-technicznej polegającej na pozostawieniu podania bez rozpoznania ponieważ czynność ta nie jest ani decyzją ani postanowieniem. W związku z tym skarżąca powinna, zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa można by zatem potraktować pismo z 1 października 2015 r. o ile zostałoby ono skierowane do podmiotu który byłby uprawniony do wydania rozstrzygnięcia. Jednakże, zgodnie z art. 218 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (D.U. 2013, poz. 1650 ze zm.) organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na pobyt rezydenta długoterminowego jest Wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania cudzoziemca. Organem wyższego stopnia jest natomiast Szef Urzędu ds. Cudzoziemców (art. 22 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W związku z tym skierowanie tego pisma do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców nie mogło być uznane na wyczerpujące trybu mającego na celu wyczerpanie toku postępowania o którym mowa w art. 52 § 3 K.p.a. gdyż pismo to powinno wzywające do usunięcia naruszenia prawa powinno być skierowane do Wojewody [...]. Z powyższych względów brak jest podstaw do uwzględnienia skargi skoro nie został wyczerpany tryb pozwalający na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Nawiasem mówiąc, zdaniem Sądu, zgodnie z art. 219 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, ubiegający się o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE ma m.in. obowiązek przedstawienia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Cały wniosek składa się na formularzu który zawiera informacje wymienione w art. 219 ustawy o cudzoziemcach. Wszystkie te elementy stanowią wymagania ustalone przepisami szczególnymi od których zależy dalsze tj. merytoryczne rozpoznanie wniosku. W związku z tym prawidłowy był pogląd organu, że brak złożenia przez stronę tytułu prawnego do lokalu stanowi, w myśl art. 64 § 2 w zw. z 63 § 2 K.p.a. i 219 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach brak formalny którego nieuzupełnienie stanowiło podstawę do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Czym innym jest bowiem brak formalny wniosku a czym innym możliwość przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Ta druga możliwość powstaje gdy sprawa może być z formalnego punktu widzenia przeprowadzona tj. gdy wniosek jest kompletny. Organ ma w związku z tym obowiązek jego merytorycznego rozpoznania. Powoływany przez stronę art. 75 § 1 K.p.a. odnosi się do postępowania orzeczniczego (merytorycznego) a nie postępowania wstępnego o takim charakterze jak w niniejszej sprawie. W związku z tym Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 P.p.s.a. została ona oddalona.