IV SAB/Wa 425/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. S. i M. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania K. S. i M. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] w terminie dwóch miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu powyższego odwołania i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 4000 (cztery tysiące) złotych; 4. przyznaje od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących K. S. i M. S. sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących K. S. i M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 1 września 2015 r. (data wpływu: 11 września 2015 r.) K. S. i M. S. wnieśli skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i rozwoju, polegającą na nie rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., sygn. [...], w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej obecnie jako działka [...] w obrębie [...]. Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisu art. 35 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i bez zbędnej zwłoki oraz wnieśli o: – zobowiązanie organu do wydania decyzji na skutek złożonego przez skarżących odwołania od decyzji wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; – zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Minister Infrastruktury i Rozwoju przez kilkanaście lat (począwszy od 2001 r.) nie rozpoznał odwołania skarżących na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., sygn. [...], w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej obecnie jako działka [...] w obrębie [...]. Organ pozostał bezczynny pomimo czterokrotnego wezwania go, w okresie od 30 lipca 2014 do 16 lipca 2015 r., do udzielenia informacji o stanie sprawy. Jedyną reakcją organu było poinformowanie skarżących, pismem z dnia 23 grudnia 2014 r. o tym, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 31 marca 2015 r. Także ten termin upłynął jednak bezskutecznie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że prowadzone postępowanie, podobnie jak wszystkie inne postępowania w przedmiocie regulacji stanów prawnych nieruchomości, cechuje się znacznym stopniem skomplikowania. Wyjaśnił, że organ poczynił starania w celu dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, w tym wystąpił z czterema pismami do właściwych organów Miasta [...] oraz województwa [...] o udzielenie informacji o stanie sprawy. Wskazał również, że w sentencji zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. zawarte było błędne oznaczenie nieruchomości jako działka nr [...] w obrębie [...] w [...], podczas gdy sprawa dotyczy działki nr [...] w obrębie [...] w [...]. W ocenie organu błąd ten skutkował niemożnością wydania decyzji merytorycznej w ustawowym terminie, jako że zgromadzona przez niego dokumentacja dotyczyła innej nieruchomości niż będąca przedmiotem postępowania. Stan sprawy, poprzedzający wniesienie skargi do Sądu, przedstawia się w sposób następujący. W dniu 26 maja 1995 r. skarżący M. i K.S. złożyli wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] października 1971 r., oznaczonych jako działki [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w [...] (aktualnie działka nr [...] w obrębie [...]). Zapadłe w tej sprawie decyzje administracyjne zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1998 r., sygn. SA/Rz 1704/96. Ponownie rozpoznający sprawę Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] grudnia 1998 r., sygn. [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na tę decyzję skarżący wnieśli odwołanie z dnia 3 stycznia 1999 r. Na skutek odwołania Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., sygn. [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi zostało jednak zakwestionowane skargą Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, Oddziału Rejonowego w [...], wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi. Wyrok ten został doręczony organowi w dniu 9 sierpnia 2001 r. Od tego czasu organ nie rozpoznał odwołania skarżących od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., sygn. [...]. W dniu 30 lipca 2014 r. skarżący zwrócili się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju (który przejął obowiązki Prezesa urzędu Mieszkalnictwa o Rozwoju Wsi) z wnioskiem o udzielenie informacji o stanie sprawy. Wobec braku odpowiedzi skierowali ponowny wniosek tożsamej treści, datowany na dzień 20 listopada 2014 r. Pismem z dnia 23 grudnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju poinformował skarżących, że ze względu na wyjątkowo skomplikowany charakter sprawy prowadzone postępowanie odwoławcze nie mogło zostać zakończone w terminie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ wskazał nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 marca 2015 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r., sygn. [...] organ zwrócił się do urzędu Miasta [...] i [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o nadesłanie akt sprawy, a następnie, pismem z dnia 23 grudnia 2014 r., wystąpił do Wojewody [...] z prośbą o udzielenie informacji o aktualnym stanie prawnym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] w [...]. Organ powielił tym samym błąd zawarty w sentencji zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., gdyż w istocie sprawa dotyczyła działki o nr [...] w obrębie [...] w [...]. Trzeba przy tym wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...] Zawarte było poprawne oznaczenie nieruchomości. Wobec bezskutecznego upływu powyższego terminu skarżący ponownie zwrócili się do organu z wnioskiem o udzielenie informacji o stanie sprawy, pismami z dnia 28 kwietnia 2015 r. oraz z dnia 16 lipca 2015 r. W tym ostatnim piśmie skarżący poinformowali organ, że w razie braku odpowiedzi wystąpią ze skargą do sądu administracyjnego. Brak jest dowodów wskazujących na to, by w okresie od 9 sierpnia 2001 r. do dnia otrzymania pisma skarżących datowanego na 30 lipca 2014 r. organ podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czy w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm.), dalej: "ppsa", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1 – 4a tego artykułu. Sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 27 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Na mocy art. 2 powołanej ustawy, przepis art. 119 pkt 4 p.p.s.a. znajduje zastosowanie do postępowań wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r. Na wstępie należy zauważyć, że skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju, wezwali organ w dniu 16 lipca 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa. Pismo to pozostało bez odpowiedzi ze strony organu. Skarga na bezczynność Ministra Infrastruktury i rozwoju została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 9 września 2013 r. Powyższe oznacza, że wymogi formalne, określone w art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a. zostały spełnione. Pozwala to na dokonanie merytorycznej oceny zasadności skargi. Rozpoznając skargę na bezczynności Ministra Infrastruktury i Rozwoju w niniejszej sprawie sąd doszedł do wniosku, że zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach wskazanych w art. 35 § 1 – 3 k.p.a., ani nie wykonuje czynności o których mowa w art. 36 k.p.a. Zgodnie z powołanymi przepisami załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Art. 35 § 1 k.p.a. nakłada na organ mający załatwić sprawę obowiązek działania bez zbędnej zwłoki. Powyższą powinność należy rozumieć jako ogólną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, aby nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale również – w miarę możliwości – sprawy załatwiać w krótszych terminach. W świetle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia jej w formach przewidzianych przez przepisy postępowania administracyjnego, tj. bądź przez nadanie sprawie biegu i wydanie rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, bądź przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a), bądź przez wydanie postanowienia o zwrocie podania, gdy w sprawie właściwy jest sąd powszechny (art. 66 § 3 k.p.a.). Na postanowienia te służy zażalenie, a tym samym są one zaskarżalne do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Brak załatwienia podania przez wydanie decyzji lub postanowienia, o jakim mowa w art. 61a kpa bądź w art. 66 § 3 kpa przesądza o bezczynności organu administracji publicznej. Ponadto trzeba wskazać, że k.p.a. w rozdziale 2 formułuje szereg ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które obowiązują w każdym postępowaniu, i których organ obowiązany jest przestrzegać. Zgodnie z zasadą legalności działania (art. 6 k.p.a.) organy administracji publicznej działają na postawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), Należy wskazać, że podstawową zasadą instytucji skargi na bezczynność jest ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, było rozpoznanie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi odwołania M. i K.S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., sygn. [...], w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej obecnie jako działka [...] w obrębie [...]. Postępowanie to toczyło się od dnia 9 sierpnia 2001 r., kiedy to organ otrzymał odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylającego jego poprzednią decyzję. Postępowanie przed organem II instancji toczy się zatem od ponad 14 lat. Nie ulega wątpliwości, że tak długi okres procedowania w sprawie administracyjnej wykracza poza ramy wyznaczane przepisem art. 35 k.p.a. Nie sposób przy tym podzielić argumentacji organu, że okres rozpoznawania sprawy spowodowany został jej wyjątkowo skomplikowanym charakterem oraz błędami popełnionymi przez Wojewodę [...]. Rzeczywiście sprawy związane z uregulowaniem stanu prawnego nieruchomości zwykle mają skomplikowany charakter. Nie sposób jednak z tego ogólnego twierdzenia wywodzić wniosków o szczególnym stopniu skomplikowania konkretnej sprawy. Tymczasem organ nie wskazał na żadne okoliczności związane wprost z niniejszą sprawą, które pozwalałyby na uznanie, że jej poziom skomplikowania jest szczególny lub znaczny i to w stopniu uzasadniającym jej prowadzenie przez kilkanaście lat. Ponadto twierdzenie organu o skomplikowanym charakterze sprawy musi budzić wątpliwości, skoro przez okres 13 lat nie podjął on żadnych czynności w sprawie. Dopiero wystosowanie przez skarżących wniosku o udzielenie informacji o stanie sprawy spowodowało, że Minister Infrastruktury i Rozwoju wykonał pewne czynności, tj. zwrócił się do stosowanych organów Miasta [...] i Województwa [...]. Nie sposób jednak nie zauważyć, że czynności te były nieadekwatne dla rozpatrzenia sprawy, skoro organ kierował zapytania dotyczące innej nieruchomości niż będąca przedmiotem postępowania. W ocenie organu wyniknęło to z niezależnej od niego okoliczności, a to błędnego oznaczenia nieruchomości w sentencji decyzji Wojewody [...]. Tej argumentacji nie sposób jednak podzielić. Istotnie, w sentencji zaskarżonej decyzji zawarto niewłaściwe oznaczenie nieruchomości, jednak już w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia znajdował się poprawny numer ewidencyjny działki. Również treść odwołania M. i K.S. nie pozostawiała wątpliwości co do nieruchomości, której sprawa dotyczy. W konsekwencji trzeba zauważyć, że pomyłki co do oznaczenia nieruchomości można było z łatwością uniknąć, zaś kierowanie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju zapytań dotyczących niewłaściwej działki stanowiło jego niedbalstwo. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu Minister Infrastruktury i Rozwoju uchybił powołanym wyżej przepisom k.p.a. Nie można przyjąć, że wskazany organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Niewątpliwie też przekroczył terminy do załatwienia spraw administracyjnych wskazane w art. 35 k.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że wystosowanie pisma z dnia 23 grudnia 2014 r. informującego o szczególnym skomplikowaniu sprawy i wyznaczającego kolejny termin do jej rozpoznania, nie można uznać za zmierzające do jej zakończenia. Podobnie trzeba ocenić kierowanie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju zapytań do organów Miasta [...] i Województwa [...]. Zapytania te miały charakter wyłącznie informacyjny i nie zmierzały do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto dotyczyły kwestii zupełnie zbędnej – nieruchomości innej niż będąca przedmiotem postępowania. Dopiero po wniesieniu skargi przez M. i K.S. organ wystosował zapytanie do Urzędu Miasta [...] o przesłanie akt sprawy oraz wypisu z rejestru gruntów dotyczącego właściwej nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. organ został zobowiązany do rozpoznania odwołania skarżących od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., sygn. [...] w terminie 2 miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa, głównie z uwagi na szczególnie długi okres prowadzenia postępowania administracyjnego, wynoszący aktualnie ponad 14 lat. W tej sytuacji, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie 4000 zł oraz rozstrzygnął o przyznaniu skarżącym od organu świadczenia pieniężnego w kwocie 500 zł. Wysokość grzywny wynika z wyjątkowo rażącego naruszenia art. 35 K.p.a. Brak podejmowania czynności przez 13 lat od daty zwrotu akt przez NSA świadczy o wyjątkowym lekceważeniu przez organ zasad postępowania administracyjnego i samej strony postępowania, która liczyła na rozstrzygnięcie sprawy w rozsądnym terminie. Z tych względów Sąd także uznał, że stronie należy się rekompensata z tytułu rażącej bezczynności organu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.