IV SAB/Wa 425/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi T. P. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku z [...] czerwca 2017 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, II. stwierdza, że Wojewody [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej T. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek skargi T. P., była bezczynność Wojewody [...] (dalej również "Wojewoda", "organ") w rozpatrzeniu wniosku z 7 czerwca 2017 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej z uwagi na pozostawanie w związku z małżeńskim z obywatelem polskim. T. P. (dalej również "skarżąca", "cudzoziemka") w piśmie z 23 sierpnia 2018 r. stanowiącym skargę na bezczynność organu, zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i wniosła o: – stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy, – zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że 7 czerwca 2017 r. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na małżeństwo z obywatelem polskim – M. B. Organ wyznaczył termin na załatwienie sprawy na 4 września 2017 r., a następnie termin ten przedłużył do 16 października 2017 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Kolejne przedłużenie terminu załatwienia sprawy organ, w piśmie z 8 grudnia 2017 r., wyznaczył na 12 lutego 2018 r. Wobec braku dalszej korespondencji w sprawie skarżąca 29 maja 2018 r. wniosła ponaglenie. Skarżąca wskazała, że tego samego dnia (29 maja 2017 r.) otrzymała pismo od organu z informacją o przedłużeniu terminu wydania decyzji z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale organ nie wskazał jakie czynności wyjaśniające zamierza przeprowadzić. Ponadto skarżąca dodała, że złożyła do akt sprawy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] z [...] lipca 2018 r. umarzającą postępowanie w sprawie zobowiązania jej do powrotu. Podniosła, że od dnia złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt do dnia wniesienia skargi upłynął rok i ponad dwa miesiące. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ wskazał, że skarżąca składając wniosek 7 czerwca 2017 r. przebywała w Polsce nielegalnie i toczyło się wobec niej postępowanie odwoławcze od decyzji z [...] marca 2017 r. o zobowiązaniu cudzoziemki do powrotu wraz z zakazem ponownego wjazdu na terytorium RP i innych państw Schengen. Organ wskazał, że w dniu składania wniosku poinformował cudzoziemkę, że decyzja zostanie podjęta do [...] września 2017 r., a następnie: – pismami z 29 czerwca 2017 r. wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta [...] Policji z wnioskiem o przekazanie informacji czy wjazd lub wyjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, termin do uzyskania odpowiedzi upływał 31 lipca 2017 r., – pismem z 4 września 2017 r. zwrócił się do Placówki Straży Granicznej o podjęcie czynności w sprawie, – pismem z 8 grudnia 2018 r. (powinno być 2017 r. – przypis Sądu) wezwał cudzoziemkę wraz z mężem do stawiennictwa w urzędzie 6 lutego 2018 r. celem złożenia wyjaśnień, – pismami z 10 maja 2018 r. poinformował cudzoziemkę o nowym terminie załatwienia sprawy (tj. do 30 lipca 2018 r.) oraz zwrócił się do Placówki Straży Granicznej o podjęcie czynności w sprawie, – [...] września 2018 r. wydał decyzję w sprawie, w związku z zakończeniem postępowania wyjaśniającego w sprawie (sprawozdanie Straży Granicznej z [...] września 2018 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem dotyczy rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi (art. 133 § 1 p.p.s.a). Sprawa, której przedmiotem jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Dalej wskazać należy, że stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga T. P. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 7 czerwca 2017 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (znak sprawy [...]), zawierała usprawiedliwione podstawy. Dla porządku w tym miejscu należy przypomnieć, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a.). Rozwinięciem zasady szybkości postępowania stanowią przepisy określające terminy załatwienia sprawy. Artykuł 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, po zapoznaniu się z aktami administracyjnymi, że stan faktyczny przedstawiony przez skarżącą w skardze i organ w odpowiedzi na skargę znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Dlatego za zbędne uznał ponowne przedstawienie poszczególnych czynności podjętych w postępowaniu. Dodatkowo wskazać jedynie należy, że 27 kwietnia 2018 r. skarżąca wniosła o przyspieszenie załatwienia sprawy wskazując, że 17 kwietnia 2018 r. urodziła dziecka oraz zamierza podjąć pracę. Zdaniem Sądu przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem z 7 czerwca 2017 r. świadczy o bezczynności organu w jego rozpoznaniu. Postępowanie toczyło się przez blisko 14 miesięcy. Czynnościami organu istotnymi z punktu załatwienia sprawy były: zapytanie w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (pismo z 29 czerwca 2017 r.), wniosek o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w trybie art. 52 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (pismo z 4 września 2017 r. oraz 10 maja 2018 r.), wezwanie z 4 września 2017 r. skarżącej do złożenia dokumentów (kopia aktu małżeństwa, dokumenty potwierdzające wspólne zamieszkanie i prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego), wezwanie skarżącej wraz z mężem w trybie art. 86 k.p.a. w celu złożenia wyjaśnień oraz przesłuchanie skarżącej i jej męża 6 lutego 2016 r. W ocenie Sądu brak kumulacji powyższych czynności i znaczne odstępy czasu w ich dokonywaniu skutkowało niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Zasadny zatem był zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. i stwierdzenie, że organ był bezczynny w rozpoznaniu wniosku z 7 czerwca 2017 r. Okresy w jakich organ podejmował działanie w sprawie nie wskazują również, aby organ miał na względzie zasadę szybkości postepowania (art. 12 k.p.a.). Co więcej prowadząc w ten sposób postępowanie w dużej mierze ograniczył zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W konsekwencji za trafne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 36 § 1 k.p.a., Sąd stwierdził, że organ w toku postępowania czterokrotnie kierował do skarżącej zawiadomienie o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a., pismami z 7 czerwca 2017 r., 4 września 2017 r., 8 grudnia 2017 r. i 10 maja 2018 r. Dlatego twierdzenie skarżącej, że organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z powyższego przepisu jest nietrafny. Faktem natomiast jest, że organ w pismach z 7 czerwca 2017 r. i 10 maja 2018 r. nie wskazał, nawet pośrednio, przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy. Ponadto w pismach z 7 czerwca 2017 r., 4 września 2017 r. i 10 maja 2018 r. wyznaczał terminy załatwienia sprawy zdecydowanie dłuższe niż terminy wynikające z art. 35 §1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, [...] września 2018 r. organ wydał rozstrzygnięcie kończące postępowanie, Sąd uznał wniosek skarżącej o zobowiązaniu organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy jako bezprzedmiotowy. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekła jak w punkcie I i II wyroku. Sąd równocześnie uznał, że naruszenie powyższych przepisów przez Wojewodę nie było rażące. Po pierwsze, przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie było znaczne - przekroczenie terminu wyraża się w miesiącach, a nie latach. Po wtóre, Sąd w składzie orzekającym uznał, że naruszenie przepisów postępowania w zakresie terminowego rozpatrzenia należało ocenić przez pryzmat prowadzenia dużej liczby analogicznych postępowań przez organ. Okoliczność ta czyni praktycznie niemożliwym dotrzymanie terminów ustawowych ich zakończenia i dlatego uchybienie powyższym przepisom nie sposób przypisać charakteru kwalifikowanego. W świetle powyższego Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) i art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 ze zm.).