IV SAB/Wa 427/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Tomasz Wykowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2016 r. sprawy ze skargi G. W. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku z 8 sierpnia 2001 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1955 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu powyższego wniosku i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej G. W. sumę pieniężną w wysokości 300 (trzysta) zł; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej G. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. G.W., reprezentowana przez Pełnomocnika – adwokata, wniosła skargę, zarzucając Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju bezczynność przy rozpatrywaniu jej wniosku o stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1955 r. Skarżąca wniosła o: - zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, - orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie Skarżącej od organu kwoty 3.000 zł., - zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając skargę, podniesiono: - wyrokiem z 16 kwietnia 2010 roku (sygn. I SA/Wa 1083/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2008 r. i z [...] maja 2009 r; wobec tego organ był obowiązany do ponownego rozpatrzenia wniosku złożonego przez p. W.W. oraz M.W. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1955 roku w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy [...], - organ do tej pory nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, według ostatniej korespondencji otrzymanej przez Skarżącą, która wstąpiła w prawa zmarłego Wnioskodawcy, definitywny termin rozstrzygnięcia został wyznaczony na 31 maja 2015 roku, - nawet jeżeli załatwienie sprawy wymagało przeprowadzenia dostępowania wyjaśniającego, to należy mieć na względzie, że ustawodawca przewidział dla tego typu postępowania wyłącznie termin miesięczny; gdyby uznać sprawę tą za szczególnie skomplikowaną, organ miał wyłącznie dodatkowy miesiąc na rozpatrzenie wniosku, - w przedmiotowej sprawie od dnia zwrócenia akt przez Sąd organ był obowiązany podjąć szereg działań, przy uwzględnieniu wskazówek, zawartych w uzasadnieniu wyroku; od tego momentu minęło już przeszło 5 lat; bez cienia wątpliwości można mówić o rażącym przekroczeniu terminów; jest tak wówczas, gdy postępowanie nie cechowała woła załatwienia sprawy, jak i gdy pominięto wszelkie wymogi procedury przewidzianej prawem, o czym świadczy to, że organ nie tylko nie podejmował żadnych czynności, ale i nie podawał w istocie żadnych przyczyn zwłoki; nadto wyznaczane nowe terminy załatwienia sprawy były bardzo długie; tak długiej bezczynności organu tudzież przewlekłości przedmiotowego postępowania nie można tolerować w nieskończoność; Skarżąca już dwukrotnie wzywała organ do merytorycznego zakończenia postępowania - wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z 26 stycznia 2015 r. i ostatecznym - z 21 sierpnia 2015 r., - w niniejszej sprawie, pomimo nie rozpatrzenia wniosku W.W. oraz M.W., w terminie wskazanym przepisami prawa, organ nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku i od ostatniego pisma (z 3 marca 2015 r.) nie poinformował Skarżącej o zwłoce w załatwieniu sprawy, nie wskazywał również przyczyn zwłoki oraz nowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Przytoczono następująca argumentację: - na długość procedowania w niniejszej sprawie miały wpływ ocena prawa i wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w prawomocnym wyroku o sygn. akt I SA/Wa 1083/09; organ prowadzący postępowanie nadzorcze ponownie rozpatrując sprawę, powinien był uzupełnić zebrany w sprawie materiał dowodowy, przeanalizować całość dostępnych dokumentów i - ewentualnie - przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności, lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.; Sąd wskazał, że niezbędne są dalsze poszukiwania dokumentacji, która zgodnie z przepisami winna zostać zgromadzona przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, a która mogłaby pomóc w ustaleniu faktów związanych z wprowadzeniem orzeczenia wywłaszczeniowego do obiegu prawnego, czyli jego doręczenia stronom postępowania wywłaszczeniowego; dopiero po uzupełnieniu akt sprawy, organ nadzoru przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania, prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej, - dalej wymieniono, jakie czynności były podejmowane przez organ administracji celem uzupełnienia dokumentacji oraz jakie informacje uzyskano; wskazano m.in., że celem określenia w sposób pośredni istotnych okoliczności pismem z 3 marca 2015 r. wystąpiono do Sądu Rejonowego [...] w [...] o nadesłanie wniosku stanowiącego podstawę wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej; przy piśmie z tego Sądu (z [...] marca 2015 r.) nadesłano kopię wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...], - podsumowując wyniki przeprowadzonych kwerend i czynności organowi naczelnemu nie udało się zebrać akt archiwalnych sprawy, zakończonej orzeczeniem 1955 roku, poza aktami nadesłanymi uprzednio (przy piśmie Archiwum Akt Nowych z 2004 roku), dotyczącymi zezwolenia Przewodniczący Państwowej Komisji" Planowania Gospodarczego z [...] czerwca 1954 r., kopią orzeczenia wywłaszczeniowego indywidualnie adresowanego do p. M.W., nadesłaną przez wnioskodawców kopią wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...], który w sposób pośredni potwierdza datę doręczenia orzeczenia wywłaszczeniowego jednej ze stron; w oparciu o ten dokument określono również bieg terminów, - celem zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym osobom, którym przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości, wystosowano szereg pism w latach 2010 – 2011, - na procedowanie w sprawie, wpłynęło uzyskanie informacji (przy piśmie doręczonym 11 sierpnia 2014 r.) o zgonie wnioskodawcy (p. W.W.); zmarł on [...] grudnia 2013 r. - informacja została zatem przekazana osiem miesięcy od zgonu; w związku z tym organ pojął czynności zmierzające do uzyskania dokumentu potwierdzającego zgon oraz do ustalenia następstwa prawnego po zmarłym, celem zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym następcom prawnym zmarłego; opisano czynności w tym zakresie w 2014 roku; jak wskazano, przy piśmie adwokata - występującego w imieniu następców prawnych zmarłego - z 12 listopada 2014 r., nadesłano uwierzytelnioną kopię prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...], stwierdzającego nabycie spadku po Wnioskodawcy, - o wszelkich podejmowanych w sprawie czynnościach organ informował na bieżąco strony postępowania oraz ich pełnomocników (przytoczono pisma w danym zakresie z przeciągu lat 2010-2015 przywołując - jako ostatnie - datowane na 15 września 2015 r.; organ informował również strony o przyczynach zwłoki oraz wyznaczał, nowy termin rozpatrzenia sprawy; podkreślono, iż termin - wyznaczony w ostatnim piśmie - nie upłynął na dzień udzielenia odpowiedzi (12 października 2015 r.), - organ, stosując się do uzasadnienia wyroku o sygn. akt I SA/Wa 1083/09, podejmował niezbędne działania celem jego zakończenia - przeprowadził m.in. szeroką kwerendę, zmierzającą do uzyskania akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia, która jednak nie przyniosła spodziewanego skutku oraz podejmował czynności, zmierzające do ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania nadzorczego, celem zapewnienia im czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu nadzorczym; zawiadamiał strony o przyczynach zwłoki i wskazywał nowe, przewidywane terminy zakończenia sprawy; działania były podejmowane sukcesywnie, w miarę ujawniających się w toku postępowania nowych potrzeb; dochowano jednocześnie wymagania, co do zapewnienia udziału stron w sprawie, - procedowanie w niniejszej sprawie było realizowane w warunkach zmian organizacyjnych w urzędzie, będących wynikiem wcześniejszego połączenia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z Ministerstwem Rozwoju Regionalnego, co nie pozostawało bez wpływu na efektywność funkcjonowania urzędu, w tym realizowaną politykę kadrową (prowadzenie naborów pracowników); fakt zniesienia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ma znaczenie kluczowe dla oceny skutków zmian organizacyjnych, bowiem włączenie struktury znoszonego urzędu do Ministerstwa Rozwoju Regionalnego oznaczało konieczność dostosowania włączanych komórek do standardów technicznych i organizacyjnych zastanych w komórkach byłego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego; szczególnie uciążliwe i czasochłonne okazało się wdrożenie w Departamencie Orzecznictwa I (w ramach którego prowadzone było przedmiotowe postępowanie nadzorcze) systemu informatycznego ESOD, służącego do ewidencji spraw, pism, korespondencji oraz do spełniania innych funkcji kluczowych dla bieżącego funkcjonowania organu; w ramach wdrażania nowego systemu konieczne było przeszkolenie pracowników, rejestracja wszystkich spraw w tym systemie (co zajęło łącznie ok. dwóch miesięcy, w którym to czasie nie było możliwe bieżące prowadzenie spraw), a także długotrwały proces usuwania błędów w tym systemie; wdrażanie systemu trwało łącznie kilka miesięcy, począwszy od stycznia 2014 roku, - organ centralny (w ramach Departamentu Orzecznictwa I) prowadzi ponad 4000 spraw, przy czym w Wydziale Rewindykacji Mienia spraw jest ponad 500, a referentów prowadzących sprawy czterech; wiedzą znaną z urzędu zarówno Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, potwierdzaną w licznych wyrokach, jest wysoce skomplikowany charakter spraw rewindykacyjnych i wielość niezbędnych do podjęcia czynności znajdujących zarówno odzwierciedlenie w aktach sprawy (wystąpienia o przesłanie akt, potwierdzenie stanu prawnego etc.), jak i niedokumentowanych (analiza pozyskanych akt, analiza orzecznictwa, weryfikacja pozyskanych dokumentów, przygotowywanie projektów rozstrzygnięć), - również niniejsza sprawa należy do tych bardziej skomplikowanych; żadna z tych czynności nie może zostać pominięta, co skutkuje (przy bardzo dużej liczbie spraw przypisanych jednemu referentowi - ok. 130) tym, że mogą zdarzyć się opóźnienia lub niezałatwienie sprawy w terminie; w sprawach takich strony są jednak informowane o przyczynach opóźnienia i przewidywanym terminie załatwienia sprawy; taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie; nieuzasadnione jest zatem twierdzenie, jakoby organ pozostawał w bezczynności - ewentualnie przewlekłości, a tym bardziej, że pozostaje w tym stanie w stopniu rażącym, - 15 września 2015 r. organ wystosował zawiadomienie, w którym poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz wyznaczył termin zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w siedzibie organu, możliwości jego uzupełniania i składania ewentualnych wyjaśnień oraz dokumentów; jednocześnie w sprawie został przygotowany projekt rozstrzygnięcia, który znajduje się obecnie na ostatnim etapie procesu weryfikacji, - powyższe okoliczności nie uzasadniają także przyznania sumy pieniężnej, której żąda Skarżąca. Pismem (k 21) organ administracji poinformował o wdaniu decyzji w sprawie (z [...] października 2015 r.). Jej egzemplarz został załączony do akt administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu w terminie lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zwłoka w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na bezczynność albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa, w myśl art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". W rozpoznawanym przypadku zadość temu wymaganiu czyniły wezwania z 26 stycznia i 21 sierpnia 2015 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). Z akt sprawy wynika, że po wydaniu wyroku o sygn. akt I SA/Wa 1083/09, od 2010 roku organ podejmował pewne czynności celem uzupełnienia materiału dowodowego bądź ustalenia kręgu stron postępowania. Jednakże od wpływu pisma z Sądu – w dniu 2 kwietnia 2015 r. - nie realizował żadnych działań, aż do wniesienia skargi (11 września 2015 r.), kiedy to - pismem z 15 września 2015 r. - poinformowano strony o zgromadzeniu całego materiału dowodowego i zakreślono nowy termin załatwienia sprawy. Następnie - [...] października 1915 r. - wydano orzeczenie w sprawie. W tym świetle bezspornie w okresie od 2 kwietnia 2015 r. do wystosowania pisma z września organ pozostawał w bezczynności. Oceniając ten stan należy mieć przy tym na uwadze, że sprawa była już prowadzona znacznie dłużej niż przewidziano to w K.p.a. (dwa miesiące, dla spraw szczególnie skomplikowanych – art. 35 § 3). Wprawdzie - jak wskazuje organ - do 2 kwietnia 2015 r. podejmowano szereg czynności. Wyklucza to przypisanie organowi winy za zwłokę w załatwieniu sprawy do tej daty, wobec treści art. 35 § 5 K.p.a., gdzie wskazano regułę nie wliczania do zakreślonego Kodeksem czasu załatwiania sprawy okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. Gdy uznać jednak, że organ administracji do 2 kwietnia 2015 r. nie był bezczynny (uwzględniając - w dopuszczalnym zakresie - przywoływane w skardze ograniczania organizacyjne) nie można tego powiedzieć o czasie późniejszym. Pomimo uprzedniego wezwania od Strony (ze stycznia 2015 roku), prośby o pilne rozpatrzenie sprawy drugiego z Wnioskodawców (z 5 lipca 2015 r.), po wpływie pisma z Sądu w kwietniu, stosowne czynności (wystosowanie pisma z 15 września 2015 r.) zostały pojęte dopiero po wniesieniu skargi, co miało miejsce 11 września 2015 r. (data na pieczęci urzędu). Organ pozostawał więc w bezczynności ponad 5 miesięcy (od początku kwietnia do połowy września). W sytuacji, gdy sprawa toczyła się od dłuższego czasu, mając na uwadze procedowanie po wydaniu wyroku o sygn. akt I SA/Wa 1083/09, gdy strony wzywały do jej niezwłocznego zakończenia (wezwanie ze stycznia, pismo z lipca 2015 roku), organ był obowiązany do najwyższej staranności, tak aby wydać orzeczenie w najkrótszym możliwym terminie. W takiej sytuacji bezczynność w okresie ponad 5 miesięcy, należy kwalifikować, jako rażącą, tym bardziej, gdy organ - według stanu na dzień wniesienia skargi - nie poinformował Strony o przewidywanym kolejnym terminie zakończenia sprawy i przyczynach zwłoki (ostatnie pismo w tym przedmiocie z 3 marca 2015 r. zakreślało datę 31 maja 2015 r.), uchybiając dodatkowo treści art. 36 K.p.a. Jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej przed wyrokowaniem sądu, nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie bezczynności organu w toku postępowania - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie, lecz umarza postępowanie w tym zakresie. Reasumując, wobec niezałatwienia sprawy przez organ administracji publicznej w terminie określonym w art. 35 K.p.a., skargę należało uznać za zasadną. W ocenie Sądu - wobec rażącego charakteru naruszenia prawa - zasadnym było także przyznanie od organu, wobec wniosku strony, stosownej kwoty pieniężnej, w myśl art. 149 § 1b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jej adekwatną wysokością jest w danym przypadku kwota 300 zł., przy przyjęciu 50 zł za każdy rozpoczęty miesiąc pozostawania w bezczynności. W ocenie Sądu żądana natomiast przez Stronę kwota 3000 zł. jest wygórowana -niewspółmierna do dokuczliwości dla wnioskodawców pozostawania organu w bezczynności przez nie całe pół roku, w sytuacji gdy - jak trafnie odnotowuje organ – np. istotna w sprawie informacja - o zgonie jednego z wnioskodawców, w którego prawa wstąpiła Skarżąca - została przedłożona organowi dopiero po ośmiu miesiącach od daty zdarzenia. Sąd nie mógł uwzględnić argumentacji organu, gdzie wskazywano, że zwłoka w załatwianiu sprawy wynikała z trudności kadrowych (duża liczba spraw na referenta) i reorganizacyjnych (potrzeba wdrażania nowych systemów rejestracji itp.). W szczególności nie mogło mieć znaczenia w sprawie wprowadzenie nowego systemu informatycznego, w pierwszych miesiącach 2014 roku, w sytuacji, gdy bezczynność miała miejsce w roku 2015. W judykaturze przyjmuje się, że trudności kadrowe nie mogą generalnie usprawiedliwiać zwłoki w załatwianiu spraw. Organ administracji ponosi odpowiedzialność za taką organizację pracy urzędu, aby – poza sytuacjami nadzwyczajnymi, obiektywnie trudnymi do przewidzenia (np. nagły wpływ) – nie dochodziło do opóźnienia w załatwianiu spraw. O ile nie podoła temu obowiązkowi, ponosi odpowiedzialność z tytułu bezczynności (ewentualnie przewlekłości postepowania). W sytuacji, gdy zaniedbanie - co do potrzeby szybkiego rozpatrzenia sprawy, z uwagi na uprzednie długotrwałe procedowanie - jest oczywiste, bezczynność organu, pomimo obiektywnej potrzeby rozpatrywania równolegle szeregu innych spraw, może mieć także charakter rażący. Z oczywistych powodów nie może mieć także znaczenia podnoszony, złożony charakter danej sprawy, czy potrzeba ustalenia stron i zapewnienia im udziału w postępowaniu. We wskazanym bowiem okresie pozostawania w bezczynności nie podejmowano żadnych działań w sprawie, zmierzających do jej załatwienia. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i 1b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 - 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy oraz 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461). Na koszty te składają się: kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, 17 zł uiszczone tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 240 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego. ----------------------- 10