IV SAB/Wa 431/18

Dnia 29 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 29 listopada 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. T. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. stwierdza, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w postępowaniu w sprawie rozpatrzenia odwołania; II. stwierdza, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do wydania decyzji; IV. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz O. T. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. O. T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców polegającą na nierozpatrzeniu przez ten organ, do dnia wniesienia skargi, odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] odmawiającej Skarżącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wnosząc jednocześnie o: I. zobowiązanie organu II instancji do wydania decyzji; II. orzeczenie o zwrocie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu [...] lipca 2017 r. O. T. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił udzielenia przedmiotowego zezwolenia, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie niespełnieniem przez wnioskodawczynię wymogów określonych w art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.). Od powyższej decyzji strona odwołała się za pośrednictwem Wojewody [...] do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, nadając stosowne pismo poleconą przesyłką pocztową w dniu [...] listopada 2017 r. Odwołanie wpłynęło do Wojewody [...] w dniu [...] listopada 2017 r. Za pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Wojewoda [...] przekazał odwołanie Strony wraz z aktami sprawy Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców celem rozpatrzenia, nie dostrzegając podstaw do autokontroli własnej decyzji. Powyższa dokumentacja, zgodnie z pieczęcią datownika, wpłynęła do organu odwoławczego w dniu [...] grudnia 2017 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. pełnomocnik Strony zwrócił się do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z wnioskiem o udostępnienie, na podstawie art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wglądu w akta postępowania i umożliwienie sporządzenia z nich notatek, fotokopii lub odpisów. Następnie zaś, pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., które wpłynęło do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] stycznia 2018 r., wniósł ponaglenie, zarzucając Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców nieudostępnienie w ustawowym terminie wglądu w żądane wcześniej akta postępowania, domagając się jednocześnie orzeczenia, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z notatki służbowej znajdującej się w aktach sprawy, pełnomocnik Strony w dniu [...] stycznia 2018 r. dokonał przeglądu akt sprawy i jednocześnie podpisał wniesione odwołanie, przy czym wcześniej – jak wynika z dokumentacji sprawy – organ nie wystosował wezwania do uzupełnienia wspomnianego braku formalnego. W dniu [...] sierpnia 2018 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęła, opisana na wstępie, skarga pełnomocnika Strony z dnia [...] sierpnia 2018 r., w której zarzucono ww. organowi bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu do czasu złożenia skargi odwołania Skarżącej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r., znak [...]. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wezwał pełnomocnika Skarżącej do nadesłania, najpóźniej do dnia [...] października 2018 r., oryginałów lub poświadczonych urzędowo za zgodność z oryginałem kserokopii wskazanych w powyższym piśmie dokumentów, informując jednocześnie, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na załatwienie sprawy, a dołączenie do akt sprawy niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów spowoduje nieuwzględnienie ich jako dowodu w sprawie. Ponadto, powołując się na art. 10 i art. 81 k.p.a., poinformowano pełnomocnika Skarżącej o możliwości, terminie i miejscu zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Organ odniósł się także do zarzutu odmowy udostępnienia w dniu [...] grudnia 2017 r. pełnomocnikowi Strony akt postępowania, wskazując, że przed dniem [...] stycznia 2018 r. nie było takiej możliwości ze względu na brak wolnych terminów i przytaczając treść regulacji zawartej w art. 73-74 k.p.a. W zwieńczeniu powyższego pisma organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień [...] października 2018 r., wyjaśniając jednocześnie, że na długość rozpatrywania sprawy bezpośredni wpływ miała znaczna ilość wpływających do niego spraw, uniemożliwiająca pełną realizację zasady szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Z kolei w odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez pełnomocnika Skarżącej w skardze na bezczynność wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ stwierdził, że niewątpliwie postępowanie odwoławcze toczyło się zbyt długo, tj. z naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a., a ponadto Strona zasadnie wskazała, że nie zawiadomiono jej w odpowiednim terminie o wydłużeniu postępowania i przyczynach tego stanu rzeczy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że powodem zaistniałej sytuacji był wzrost ilości spraw wpływających do niego w okresie, w jakim również wniesiono odwołanie Skarżącej, wskazując, iż liczba ta na przestrzeni kolejnych miesięcy kształtowała się na poziomie od 6900 spraw w grudniu 2017 r. do ok. 8500 w sierpniu 2018 r. Organ dodał również, że podjęto w Urzędzie do Spraw Cudzoziemców działania zmierzające do poprawy sytuacji i przyspieszenia rozpatrywania spraw, w szczególności poprzez reorganizację jego struktury wewnętrznej oraz pozyskanie nowych pracowników. W odpowiedzi na wezwanie Sądu organ odwoławczy przesłał informację, że rozpatrzył sprawę, w ramach której zarzucono mu bezczynność, załączając na tę okoliczność uwierzytelnioną kopię decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2018 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") Sąd skorzystał z przewidzianego powołanym przepisem uprawnienia i rozpatrzył niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Tak sprawowana kontrola ma zatem służyć zdyscyplinowaniu organów administracji do terminowego załatwiania spraw oraz wyeliminowaniu stanu bezczynności organu, doprowadzając do wydania stosownego rozstrzygnięcia w zawisłej przed tym organem sprawie administracyjnej. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdzając jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a.). Bezczynność organu administracji rozumiana jest jako niezałatwienie sprawy w terminie w rozumieniu przepisów k.p.a. W myśl zaś art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Konsekwencją poszanowania zasady szybkości postępowania jest konieczność jego prowadzenia przez organ z uwzględnieniem terminów określonych w art. 35 § 1-5 k.p.a. W myśl art. 35 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Stosowanie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.). Do powyższych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Odnosząc powyższe do opisanego wcześniej stanu faktycznego, w ocenie Sądu, nie może budzić żadnych wątpliwości, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności poprzez nierozpatrzenie odwołania Skarżącej w terminie przewidzianym art. 35 § 3 k.p.a., naruszając jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. w związku z niezawiadomieniem Strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynach powstałej zwłoki i nie wskazując nowego terminu załatwienia sprawy. Ostatniemu wymaganiu uczynił zadość dopiero po wniesieniu przez Skarżącą skargi na bezczynność, kiedy określił nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] października 2018 r. Niemniej jednak nie może umykać uwadze, że od daty doręczenia organowi odwołania Strony do czasu wydania przezeń ostatecznego rozstrzygnięcia upłynął prawie rok. Okoliczność pozostawania w bezczynności jest zatem bezsporna i pogląd ten zdaje się podzielać także sam organ, przyznając to wprost w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu tak długie pozostawanie w stanie bezczynności należy kwalifikować jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podejmował bowiem czynności w sprawie bardzo późno, z naruszeniem ustawowych terminów i głównie w reakcji na działania pełnomocnika Skarżącej. Niemniej jednak nie bez znaczenia dla tego stanu rzeczy była okoliczność jednoczesnego prowadzenia bardzo dużej liczby podobnego rodzaju postępowań. Wypada dodać, że aby naruszenie można było zakwalifikować jako rażące, musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do naruszenia ocenianego jako zwykłe, co w odniesieniu do naruszenia prawa związanego z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy oznacza m.in., że nie wystarczy samo przekroczenie tego terminu, lecz musi być ono znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13; wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., I OSK 675/16, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14)., i taki właśnie charakter miało w niniejszej sprawie. Sąd wziął oczywiście pod uwagę podnoszoną przez organ okoliczność dużej liczby wpływających do niego spraw, uznając że choć nie wpływa ona na ogólną ocenę uchybienia przez organ obowiązkowi respektowania obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym wspomnianego już art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a., a także wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania, to jednak uzasadnia ona odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, zgodnie z dyspozycją art. 145a § 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji należało umorzyć jako bezprzedmiotowe z uwagi na wydanie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzji z dnia [...] października 2018 r., [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania w wysokości 597 zł składają się: wpis od skargi (100 zł), koszt zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł ustalony zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) powiększony o kwotę 17 zł opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.