IV SAB/Wa 435/18

Dnia 15 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. R. na bezczynność Starosty L. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku I. zobowiązuje Starostę L. do rozpatrzenia wniosku W. R. z [...] grudnia 2017 roku o pozbawienie charakteru ochronnego lasu położonego w gminie N., obręb geodezyjny J., na działce o nr ewidencyjnym nr [...], w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Starosta L. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W. R. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty [...] w rozpoznaniu wniosku z [...] grudnia 2017 r. o pozbawienie lasu statusu ochronnego. Skarżący zażądał zobowiązania Starosty [...] do wykonania czynności określonych art. 16 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach i wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Według skarżącego, organ zaniechał czynności określonych w ww. przepisie i przyjął, że czynności te winny być wykonane przez skarżącego. Dalej wskazał, że wniósł do Starosty [...] o pozbawienie charakteru ochronnego lasu znajdującego się na jego działce nr [...] obręb [...] gm. [...]. Następnie został wezwany do uzupełnienia wniosku przez: 1) przedstawienie szczegółowego uzasadnienia dotyczącego celów uznania lasu za ochronny lub pozbawienia go tego charakteru; 2) dostarczenie kopii mapy przeglądowej z zaznaczonymi granicami lasu; 3) dostarczenie uzgodnienia lub opinii, o których mowa w art. 16 ustawy z dnia 28 września 1991 r o lasach. Skarżący wykonał punkt 1 i 2 przedmiotowego wezwania, nie wykonał natomiast punktu 3, albowiem jego zdaniem powołany przepis nie daje właścicielom lasu uprawnienia do wystąpienia do rady gminy o opinię. Przekonanie o takim stanie rzeczy opiera na treści art. 16 ust. 1a ww. ustawy, który stanowi "Starosta, po uzgodnieniu z właścicielem lasu i po zasięgnięciu opinii rady gminy uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru - w odniesieniu do pozostałych lasów i rada gminy powinna wyrazić opinię w ciągu dwóch miesięcy od otrzymania wystąpienia jej wyrażenie. W razie upływu tego terminu uważa się, że rada gminy nie zgłasza zastrzeżeń. Wbrew wyraźnemu brzmieniu tego przepisu ani Starosta [...] ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło poglądu skarżącego, podnosząc że powołany przepis nie różnicuje podmiotów składających wniosek a zatem wymagania formalne dla każdego wnioskodawcy są takie same i dlatego skarżący jest zobowiązany do wniosku o pozbawienie charakteru ochronnego lasu na swojej działce dołączyć opinię, o której mowa w powołanym przepisie. Powyższe stanowisko skarżący uważa za nietrafne. Skarżący nie może dokonać żadnych uzgodnień z właścicielem lasu określonych w cytowanym przepisie ustawy, bo byłoby to uzgodnienie jego samego z nim samym i nie ma uprawnień do wystąpienia do rady gminy o wyrażenie opinii w sprawie pozbawienia charakteru ochronnego lasu na jego działce. Ewentualne wystąpienie nie przyniosłoby żadnego skutku, albowiem nie ma ono oparcia w powołanym przepisie ustawy, który taki obowiązek nakłada na Starostę, tym samym różnicując podmioty wniosku. Starosta [...] - w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że 29 grudnia 2017 r. do Starostwa wpłynął wniosek skarżącego, reprezentowanego przez pełnomocnika będącego adwokatem, o pozbawienie charakteru ochronnego lasu na działce o numerze ew. [...] obręb [...][...], gmina [...]. 8 stycznia 2018 r. Starosta wezwał pełnomocnika właściciela przedmiotowej działki do uzupełnienia następujących braków we wniosku: 1) szczegółowego uzasadnienia dotyczącego celów uznania lasu za ochronny lub pozbawienia go tego charakteru, w tym również skutków społecznych, przyrodniczych i ekonomicznych; 2) kopii mapy przeglądowej z zaznaczonymi granicami lasu; 3) uzgodnienia lub opinii rady gminy, o których mowa w art. 16 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach - w terminie 10 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżący 17 stycznia 2018 r. potwierdził odbiór wezwania. 22 stycznia 2018 r. do Starostwa wpłynęło pismo zawierające uzupełnienie przedmiotowego wniosku co do pkt 1 i 2 z wezwania. Skarżący nie uzupełnił punktu 3 wezwania, powołując się na art. 16 ust. 1a ustawy o lasach. Zatem skarżący, pomimo wezwania, nie uzupełnił wniosku we wskazanym terminie. Zawiadomieniem z 24 stycznia 2018 r. organ I instancji pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. W świetle powyższych ustaleń, w ocenie organu I instancji, sprawie nie mógł zostać nadany dalszy bieg postępowania. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1982 r. w sprawie zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (Dz. Z 1992 r., Nr 67, poz. 337), wniosek zgodnie z § 2 pkt 1-4 ww. rozporządzenia powinien zawierać: 1) określenie powierzchni i opis lasu, 2) szczegółowe uzasadnienie dotyczące celów uznania lasu za ochronny lub pozbawienia go tego charakteru, w tym również skutki społeczne, przyrodnicze i ekonomiczne, 3) kopię mapy przeglądowej z zaznaczonymi granicami lasu i 4) uzgodnienia lub opinie, o których mowa w art. 16 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Zatem wymagania formalne wniosku są takie same dla każdego wnioskodawcy. Reasumując, skarżący (wnioskodawca) nie złożył kompletnego wniosku i nie uzupełnił jego braków w terminie. Organ I instancji bez zbędnej zwłoki, bo zaledwie po dwóch dniach od pisma otrzymanego 22 stycznia 2018 r., z którego wynikało, że strona nie uzupełni wniosku we wskazanym zakresie, tj. 24 stycznia 2018 r. pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."] - kontrolują działalność administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dotyczy to spraw, które mogą być zakończone m. in. decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sprawa - w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. - może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była bezczynność Starosty [...] w rozpoznaniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego o pozbawienie lasu charakteru ochronnego. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność – stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a. Bezczynność to sytuacja, w której organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, ani w nowym terminie wyznaczonym przez organ. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 86). Z akt sprawy i przedstawionego stanu sprawy wynika, że skarżący pismem z 26 grudnia 2017 r. wniósł o pozbawienie lasu charakteru ochronnego. Organ w piśmie z 24 stycznia 2018 r. zawiadomił skarżącego o pozostawieniu ww. wniosku bez rozpoznania wobec nieusunięcia braków wniosku w ustawowym terminie. Sąd, po analizie sprawy od strony faktycznej i prawnej uznał, że pozostawienie przez organ wniosku skarżącego z [...] grudnia 2017 r. bez rozpoznania było nieuprawnione, co w konsekwencji oznacza, że organ od 24 stycznia 2018 r., czyli od zawiadomienia skarżącego o powyższej okoliczności (doręczonego 29 stycznia 2018 r.) pozostaje w bezczynności. Celem uzasadnienia powyższego uznania Sądu należy wskazać na regulacje art. 16 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1229) i § 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (Dz. U. z 1992 r., Nr 67, poz. 337). Według art. 16 ustawy o lasach: - ust. 1 - Minister właściwy do spraw środowiska, w drodze decyzji, uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru, na wniosek Dyrektora Generalnego, zaopiniowany przez radę gminy - w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa; - ust. 1a - Starosta, po uzgodnieniu z właścicielem lasu i po zasięgnięciu opinii rady gminy, w drodze decyzji, uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru - w odniesieniu do pozostałych lasów; - ust. § 2 - Rada gminy powinna wyrazić opinię w ciągu dwóch miesięcy od dnia otrzymania wystąpienia o jej wyrażenie. W razie upływu tego terminu uważa się, że rada gminy nie zgłasza zastrzeżeń. Z kolei, w myśl § 2 ww. rozporządzenia, wniosek o uznanie lasu za ochronny lub pozbawienie go tego charakteru powinien zawierać: 1) określenie powierzchni i opis lasu, 2) szczegółowe uzasadnienie dotyczące celów uznania lasu za ochronny lub pozbawienia go tego charakteru, w tym również skutki społeczne, przyrodnicze i ekonomiczne, 3) kopię mapy przeglądowej z zaznaczonymi granicami lasu, 4) uzgodnienia lub opinie, o których mowa w art. 16 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Treść regulacji art. 16 ustawy o lasach formułuje odrębne uregulowania w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa (ust. 1) i w odniesieniu do pozostałych lasów (ust. 1a). W ocenie Sądu z brzmienia art. 16 ust. 1 ustawy o lasach wynika po pierwsze, że organem właściwym do uznania w drodze decyzji lasu stanowiącego własność Skarbu Państwa za ochronny lub pozbawienia go tego charakteru jest minister właściwy do spraw środowiska; po drugie, że przedmiotowe uznanie następuje na wniosek Dyrektora Generalnego, który winien być zaopiniowany przez radę gminy, co by oznaczało, że owo zaopiniowanie powinno być częścią składową wniosku (złożone wraz z wnioskiem). Natomiast z brzmienia art. 16 ust. 2 ustawy o lasach wynika po pierwsze, że organem właściwym do uznania w drodze decyzji pozostałych lasów, czyli niebędących lasami stanowiącymi własności Skarbu Państwa za ochronny lub pozbawienia go tego charakteru, jest starosta; po drugie, że przedmiotowe uznanie (wydanie decyzji) następuje po uzgodnieniu z właścicielem lasu i po zasięgnięciu opinii rady gminy, co by oznaczało, że to starosta winien zasięgnąć opinii rady gminy, czyli wystąpić do rady gminy o jej wyrażenie. Następnie odczekać dwa miesiące na wyrażenie opinii przez radę gminy, a po bezskutecznym upływie tego terminu i uznaniu, że rada gminy nie zgłasza zastrzeżeń, wydać decyzję (art. 16 ust. 2 ustawy o lasach). Inna interpretacja powyższego przepisu mogłaby w wielu sytuacjach uniemożliwić danemu podmiotowi (np. gminie w trakcie procedury planistycznej zainteresowanej np. wprowadzeniem zabudowy na danym terenie, albowiem wnioskodawcą nie zawsze musi być osoba prywatna jako właściciel lasu) doprowadzenie do skutku postępowania w przedmiocie pozbawienia lasu statusu ochronnego, czy być źródłem nadużyć ze strony wnioskodawców związanych z wykazaniem organowi, że rada gminy nie składa zastrzeżeń. Za przedstawioną interpretacją przemawia także brzmienie ust. 2 art. 16 ustawy o lasach, albowiem trudno byłoby zadośćuczynić wezwaniu organu do uzupełnienia wniosku o pozbawienie lasu statusu ochronnego o opinię rady gminy, w sytuacji, gdyby rada gminy nie wyraziła opinii, co z punktu widzenia brzmienia ww. regulacji jest możliwe i nie musi znaleźć odzwierciedlenia w formie pisemnej. Natomiast wezwanie do ewentualnego uzupełnienia braków wniosku o uznanie czy pozbawienie charakteru ochronnego lasu winno być formułowane istotnie przy uwzględnieniu brzmienia § 2 ww. rozporządzenia. Niemniej nie powinno polegać na wyłącznym powieleniu treści tego przepisu – jak w sprawie, tylko powinno uwzględniać charakter wniosku i być zindywidualizowane, dostosowane do okoliczności sprawy, podmiotu wnioskującego, stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że organ, w sposób przedstawiony w stanie sprawy, nie mógł wyeliminować wniosku skarżącego z merytorycznego rozpoznania. Skoro, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., zostało stwierdzone, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności - to stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] grudnia 2017 r. w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku (punkt II i I wyroku). Określony termin odpowiada terminowi z art. 35 § 3 K.p.a. przewidzianemu na załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego. W razie, gdyby jednak okazało się, że zakreślony termin jest niewystarczający do załatwienia sprawy, chociażby z uwagi na nieuzyskanie w tym terminie opinii organu właściwej gminy, to obowiązkiem organu będzie zastosowanie trybu art. 36 K.p.a. W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność Starosty w rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu administracyjnym nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa jako, że organ - pozostając w przeświadczeniu prawidłowości swojego działania – w ciągu miesiąca od wpływu wniosku z [...] grudnia 2017 r. pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. – uwzględnił skargę i orzekł jak w sentencji wyroku.