IV SAB/Wa 44/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. i T. M. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia odrzucić skargę. J. M. i T. M., reprezentowani przez pełnomocnika, zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], uzupełnionej postanowieniem Organu z [...] maja 2018 r. nr [...], która została wydana na podstawie art. 186 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę J. M. i T. M. należało odrzucić jako niedopuszczalną. Badanie merytorycznej zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnej oraz skutecznie wniesionej skargi. Zgodnie zaś art 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a p.p.s.a.) oraz sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest zaś dopuszczalna jedynie w sytuacji, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi do sądu na określone formy działania organów administracji publicznej, dlatego jest dopuszczalna tylko w takich granicach w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1620/12). Sąd w składzie orzekającym stanowisko to w pełni aprobuje, dlatego istota sprawy sprowadzała się do zbadania prawidłowości postępowania pod kątem dopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym. Przypomnieć bowiem należy, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], której stwierdzenia nieważności domagają się Skarżący, została wydana na podstawie art. 186 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, w sprawie naprawienia szkód innych niż określone w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 droga sądowa przysługuje po wyczerpaniu trybu, o którym mowa w ust. 3. Zgodnie z kolei z tym przepisem, na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego – właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji; decyzja jest niezaskarżalna. Stosowanie zaś do ust. 4 cyt. artykułu, stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania przysługuje droga sądowa; droga sądowa przysługuje również w przypadku niewydania decyzji przez właściwy organ w ciągu trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego. Analiza normatywna postanowień art. 186 Prawa wodnego z 2001 r. prowadzi do wniosku, że tryb dochodzenia roszczeń jest dwukierunkowy. Pierwszy prowadzony jest wyłącznie na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego i dotyczy odszkodowania za szkodę powstałą podczas powodzi w wyniku nieprzestrzegania przepisów ustawy przez właściciela wody lub urządzeń wodnych (art. 16 ust. 3) i odszkodowania związanego z trwałym, naturalnym zajęciem przez śródlądowe wody powierzchniowe płynące lub wody morskie gruntu nienależącego do właściciela wody (art. 17 ust. 1). Drugi kierunek postępowania ma charakter mieszany, tj. droga sądowa przysługuje poszkodowanemu dopiero po wydaniu decyzji administracyjnej. Przepis Prawa wodnego z 2001 r., co do zasady, przewiduje, że w określonym ustawą zakresie odszkodowanie może być dochodzone przed sądem powszechnym po wyczerpaniu postępowania administracyjnego. Innymi słowy, w sprawie wszczętej wnioskiem uprawnionego podmiotu orzeka organ, zaś strona niezadowolona z takiego orzeczenia ma prawo w zakreślonym ustawą terminie, zwrócić się o jej rozstrzygnięcie do sądu powszechnego. Zaznaczyć trzeba, że odszkodowanie, o którym mowa w tym przypadku ma charakter cywilnoprawny, a jedynie z woli ustawodawcy początkowo ma w takiej sprawie orzekać organ administracji publicznej, a dopiero w następnie otwiera się droga przed sądem powszechnym. Ustawodawca przewidział również, że "w razie niewydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania, którego domaga się wnioskodawca, w terminie trzech miesięcy od zgłoszenia takiego żądania przez poszkodowanego, bez względu na charakter przyczyny, która spowodowała powstanie szkody otwarciu podlega z woli ustawodawcy droga sądowa, już bez wyczerpania drogi administracyjnej. Nie służy zatem skarga na bezczynność organu, lecz upływ czasu (określony ustawowo) czyni sprawę podległą właściwości jedynie sądu powszechnego" (wyrok NSA z 6 września 2016 r., sygn. II OSK 2963/14). Co więcej, wysokość odszkodowania jest ustalana w drodze decyzji, która ex lege jest niezaskarżalna. Oznacza to, że decyzja taka nie podlega weryfikacji przed organami administracji publicznej zarówno w zwykłym trybie administracyjnym, jak również w trybach nadzwyczajnych, w tym stwierdzenia nieważności. Decyzja taka może być jedynie zaskarżona do sądu powszechnego, który zbada prawidłowość zastosowania przez organ odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiących merytoryczną podstawę decyzji. Właściwość sądu powszechnego w zakresie merytorycznego rozstrzygania spraw z zakresu wysokości odszkodowań dotyczy każdej sprawy odszkodowawczej, również w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Weryfikacja decyzji administracyjnej, może bowiem zostać połączona z merytorycznym rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy. Mając to na względzie, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że skarga J. M. i T. M. jest niedopuszczalna, ponieważ nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego. Przepis art. 186 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. stanowi bowiem lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji ostatecznych dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie art. 186 cyt. ustawy. Jak wskazano uprzednio skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na akty z zakresu administracji publicznej. Skoro zaś to sąd powszechny jest właściwy do orzekania w przedmiocie nieważności ostatecznej decyzji ustalającej odszkodowanie przyznanego na podstawie art. 186 Prawa wodnego z 2001 r., to jest również właściwy do zbadania bezczynność organu przy rozpatrywaniu wniosku w takim przedmiocie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.