IV SAB/Wa 449/18

Dnia 10 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 10 grudnia 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. F. na przewlekłość postępowania Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie o nr [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1952 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na cele Przedsiębiorstwa Państwowego [...] Oddział w [...], nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] I. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się przewlekłości postępowania; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz O. F. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. O. F., reprezentowany przez radcę prawnego P. I., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w sprawie [...] (według metryki sprawy), powołanej w skardze pod innymi, aczkolwiek zgodnymi z metryką znakami: [...], [...], o stwierdzenie nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1952 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na cele Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Oddział w [...], nieruchomości położonej w [...] przy ul.[...]. Uzasadniając skargę, Skarżący stwierdził, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. i wciąż nie zostało zakończone, a przez 10 lat organy Państwa dokonują tylko pozornych czynności, rażąco naruszając przepisy prawa materialnego i procesowego. Skarżący dodał, że organy Państwa mają w swoich zasobach wszystkie niezbędne dokumenty i orzeczenia niezbędne do wydania decyzji w sprawie, a mimo to dopiero obecnie Minister poszukuje dowodów we własnych archiwach, co w ocenie Skarżącego świadczy o tym, że postępowanie dotknięte jest szczególną bezczynnością. Zdaniem Skarżącego zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co narusza zasady ogólne postępowania, podając jako przykład niezasadne zawieszanie postępowania, pozostawianie bez rozpoznania wniosków, czy nietrafne odmowy wydania decyzji. Skarżący podkreślił, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły, a organ lekceważy wszelkie wnioski i ponaglenia w tym zakresie. W związku z powyższym Skarżący wniósł o: I. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10000 zł; III. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia [...] października 2012 r. O. G., A. G., S. G. oraz Z. G., reprezentowani przez radcę prawnego Z. J., złożyli do Ministerstwa Skarbu Państwa wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1952 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na cele Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Oddział w [...], nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Wniosek ten został następnie przekazany zgodnie z właściwością Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Następnie, pismem z dnia [...] września 2014 r. ww. wnioskodawcy rozszerzyli swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. nr ew. [...]. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2017 r. (akt notarialny Rep. A Nr [...]) O. F. nabył prawa do spadku po W. G. od O. G., A. G., S. G. oraz Z. G., a następnie na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2017 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]) O. F. nabył roszczenia dotyczące przedmiotowej nieruchomości od O. G., A. G., S. G. oraz Z. G., w konsekwencji czego nabył całość praw przysługującym dawnym współwłaścicielom wywłaszczonej nieruchomości do żądania oceny legalności ww. decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. O. F., reprezentowany przez radcę prawnego P. I., cofnął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1952 r. nr [...], w konsekwencji czego Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], umorzył przedmiotowe postępowanie, o czym poinformował w odpowiedzi na skargę. Niezależnie od ww. oświadczenia w przedmiocie cofnięcia wniosku, pełnomocnik Skarżącego pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. wniósł, opisaną na wstępie, skargę na przewlekłość postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") Sąd skorzystał z przewidzianego powołanym przepisem uprawnienia i rozpatrzył niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Tak sprawowana kontrola ma zatem służyć zdyscyplinowaniu organów administracji do terminowego załatwiania spraw oraz wyeliminowaniu stanu bezczynności organu, doprowadzając do wydania stosownego rozstrzygnięcia w zawisłej przed tym organem sprawie administracyjnej. Uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdzając jednocześnie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a.). Pod pojęciem przewlekłości postępowania orzecznictwo rozumie sytuację, kiedy organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), dzięki którym nie wydaje jednak rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepis art. 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również podkreślić, w ślad za ugruntowanym w judykaturze poglądem, że prowadzenie przez organ administracji postępowania w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania, za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu (zob. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając wcześniej opisane okoliczności, należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie bez wątpienia mamy do czynienia z przewlekłym prowadzeniem postępowania, bowiem od dnia 30 października 2012 r. do czasu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tj. przez ponad 6 lat, organ administracji nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego sporną sprawę. Wypada zauważyć, że błędne i niemające żadnego oparcia w aktach sprawy, są twierdzenia Skarżącego, iż postępowanie to toczyło się jeszcze dłużej, tj. 21 kwietnia 2008 r., zważywszy przede wszystkim na obecny w tych aktach wniosek z dnia 30 października 2012 r., który zgodnie z pieczęcią datownika wpłynął do Ministerstwa Skarbu Państwa w dniu 9 listopada 2012 r. To zatem z tym pismem należało wiązać kwestię wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] i ocenę, czy od czasu jego wpływu do chwili wniesienia skargi organ administracji prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Okoliczność ta nie zmienia jednak przyjętej przez Sąd oceny, że upływ czasu, jaki dzielił wszczęcie postępowania w sprawie do chwili złożenia skargi na do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest na tyle znaczny, iż z całą pewnością uzasadnia stwierdzenie przewlekłości spornego postępowania. Wypada jednak zauważyć, że dla stwierdzenia przewlekłości postępowania nie wystarczy jedynie stwierdzenie, iż postępowanie trwało długo, tj. z uchybieniem kodeksowych terminów załatwienia sprawy, ale że towarzyszyły temu stanowi także inne okoliczności, świadczące o tym, że w procedowaniu organu pojawiały się nieuzasadnione przestoje, albo podejmowane czynności, które mogły sprawiać wrażenie, że organ podejmuje jakieś działania procesowe, lecz w rzeczywistości miały one charakter pozorny, nie przybliżając sprawy do momentu jej zakończenia wydaniem stosownej decyzji. W analizowanej sprawie nie można wprawdzie zarzucić organowi, że jego działania miały charakter bezcelowy, czy pozorny. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że podejmowane przezeń kroki służyły przede wszystkim ustaleniu stanu prawnego i faktycznego nieruchomości będącej przedmiotem rozstrzygnięć, których unieważnienia domagał się Skarżący. Niemniej jednak większość ze związanych z tym działań przypadała na rok 2014, a następnie na lata 2017-2018, podczas gdy w pozostałym okresie organ praktycznie zaniechał prowadzenia jakichkolwiek działań lub miały one charakter jednostkowy. W ocenie Sądu, przy tak znacznej stagnacji postępowania, był on zmuszony orzec o tym, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i nie łagodzą tego stanowiska okoliczności, na jakie w odpowiedzi na skargę powołał się organ administracji, w postaci choroby pracownika-referenta sprawy, stopnia skomplikowania sprawy, ilość wpływających do organu podobnego rodzaju spraw, czy niedoborów kadrowych. Rolą organu jest bowiem takie organizowanie pracy podległego sobie urzędu, by nawet w sytuacji, gdy nie jest możliwe terminowe załatwienie sprawy, nie następowało to ostatecznie z tak istotnym pogwałceniem obowiązujących w tym zakresie terminów, niemożliwym do zaakceptowania w państwie prawnym. Organ mógł przykładowo szybciej zareagować na nieobecność pracownika dotychczas zajmującego się sprawą, wyznaczając na jego miejsce inną osobę, która nawet w obliczu konieczność wdrożenia się w istotę problemu, byłaby w stanie nadać jej dalszy bieg, tymczasem zwlekał z tym, co sam przyznał, przeszło sześć miesięcy, co z kolei przekładało się na jeszcze dłuższy okres, kiedy w sprawie formalnie nic się nie działo. Wypada dodać, że organ dość oszczędnie gospodarował przy tym instytucją informowania Skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i okolicznościach, które za tym stały. Dość powiedzieć, że dopiero na skutek wielokrotnych pism Skarżącego, określanych jako "ponaglenie", "pismo w sprawie ponaglenia", "pismo w sprawie bezczynności" albo "pismo przygotowawcze" organ kierował różnego rodzaju zapytania do określonych instytucji i sądów, i również dopiero na skutek tych interwencji, pismem z dnia 20 kwietnia 2018 r., poinformował Skarżącego, iż jego sprawę rozstrzygnie do 30 września 2018 r. Wypada dodać, na co słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, że Skarżący, czyniąc Ministrowi Inwestycji i Rozwoju wytyk przewlekłego prowadzenia postępowania, formułuje niejednokrotnie zarzuty niespójne i nieznajdujące żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Można przypomnieć choćby wspomnianą już wcześniej rozbieżność co do momentu wszczęcia postępowania, czy zarzucanie organowi, że w sposób nieuzasadniony zawieszał postępowanie, choć nic podobnego nie miało miejsca, o czym świadczy brak jakichkolwiek wydanych w tym zakresie postanowień. Odnosząc się do sformułowanego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny w wysokości 10000 zł, wniosek ten – w ocenie Sądu – nie zasługiwał na uwzględnienie. Należy zauważyć, że art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazuje na uprawnienie sądu administracyjnego, orzekającego w sprawie przewlekłości postępowania, wymierzenia organowi grzywny. Orzeczenie przez sąd takiego środka powinno być uwarunkowane celem skargi, którym jest zwalczenie przewlekłości postępowania i doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. Grzywna ma więc dyscyplinować organ do jak najszybszego wydania decyzji administracyjnej. W kontekście niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, wymierzenie grzywny nie przyczyniłoby się jednak do osiągnięcia wspomnianego celu, a więc wniosek w tym zakresie należało oddalić. Skoro bowiem Skarżący zrezygnował z dalszego zabiegania o merytoryczne załatwienie przez organ spornej sprawy, czemu dał wyraz skutecznie cofając złożony w tym celu wniosek, i w następstwie czego organ umorzył postępowanie administracyjne, to wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie odniosłoby zamierzonego skutku w postaci zdyscyplinowania organu do załatwienia sprawy. Wobec faktu cofnięcia przez Skarżącego wniosku wszczynającego postępowanie i wydania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzji z dnia [...] września 2018 r. umarzającej postępowanie w sprawie, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania w wysokości 597 zł składają się: wpis od skargi (100 zł), koszt zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł ustalony zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) powiększony o kwotę 17 zł opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.