IV SAB/Wa 45/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w L. na przewlekłość Prezydenta W. w przedmiocie dokonania rozgraniczenia nieruchomości 1. stwierdza przewlekłość postępowania wszczętego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; 2. orzeka, że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego; 3. zobowiązuje Prezydenta W. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 6 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych sprawy do organu wraz z prawomocnym wyrokiem sądu.; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej I Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w L. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 22 lutego 2012r. Spółka [...] Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą L. reprezentowana przez pełnomocnika: r. pr. dr A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości - działka ewidencyjna nr [...] i inne z obrębu [...] z nieruchomością sąsiednią - dz. ew. nr [...] w obrębie [...]) na terenie [...] W. (znak: [...]) domagając się : - zobowiązania organu do niezwłocznego rozpatrzenia sprawy w wyznaczonym terminie, - zasądzenia od organu kosztów postępowania sądowego wg. norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca wskazała, że skargę poprzedziło wniesienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania, rozpatrzonego negatywnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]). W uzasadnieniu podniesiono, że postanowieniami Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie [...], Prezydent W. wszczął postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia w/w nieruchomości. Po wydaniu powyższych postanowień, pomimo upływu ponad 12 miesięcy, sprawa nie została rozstrzygnięta, ani nie podano terminu zakończenia postępowania. Z uzyskanych przez Skarżącą informacji wynika, że do wykonania czynności rozgraniczenia organ administracji powołał geodetę zaproponowanego przez wnioskodawców. Wyniki pracy tego geodety okazały się dla wnioskodawców niekorzystne. Różnica pomiędzy aktualną granicą (pokrywającą się z najnowszymi decyzjami o podziale nieruchomości), a granicą historyczną, (wynikającą z dawniejszych podziałów) jest bardzo nieznaczna, wbrew przypuszczeniom wnioskodawców. Ustalenie to wywołało sprzeciw wnioskodawców, którzy zakwestionowali wyniki pracy zaproponowanego przez siebie geodety, sugerując mu brak obiektywizmu. W te] sytuacji, organ administracji podjął od nowa czynności procesowe, zaczynając od ponownego wszczęcia procedury ofertowej w celu wyłonienia geodety itd. W efekcie, pomimo upływu ponad roku od wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, znajduje się ono wciąż we wstępnej fazie - przed podjęciem działań przez geodetę. Jak wynika z pisma z dnia 10 stycznia 2013 r. Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Biura Geodezji i Katastru, przyczyną przewlekłego prowadzenia sprawy są m.in. "niekompletne i nieprecyzyjne wnioski Wnioskodawców, ich sprzeczne ze sobą decyzje, jak również uchylanie się przez Wnioskodawców od udzielania odpowiedzi na pisma organu mające na celu sprecyzowanie treści ich żądań". Zgodnie jednak z art. 64 § 2 Kpa "Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania." Nie jest natomiast dopuszczalna postawa organu, polegająca na przedłużaniu przez ponad rok postępowania administracyjnego na szkodę strony, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Nawet bowiem długotrwałe terminy na dokonanie czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym określone w przepisach o geodezji i kartografii już dawno w tej sprawie minęły. Brak terminu na przekazanie dokumentacji przez geodetę, zdaniem Skarżącej nie zwalnia organu administracji z obowiązku podjęcia wszelkich starań, choćby przez odpowiednie sformułowanie umowy z geodetą i jej egzekwowanie, o jak najszybsze zakończenie postępowania. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie od wielu miesięcy (co najmniej od września 2012 r.) nie istnieją już żadne okoliczności prawne, zwalniające organ administracji z zarzutu przewlekłego prowadzenia sprawy. W tym stanie rzeczy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego jest zasadna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, gdyż ww. skarga została wniesiona do Sądu administracyjnego zdaniem organu bez wyczerpania środków zaskarżenia, ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd, iż nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w uzasadnieniu skargi organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na podstawie postanowień Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] (k. 71 —72 ) oraz z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] 2 (k. 76—82 ) na wniosek Pani E. K. z dnia 9 września 2011 r. (k. 1 ) oraz wniosek Pani E. Kotyli, Pani A. Z., Pani Z. K. oraz Pani B. S. z dnia 8 listopada 2011 r. (k. 14). W niniejszym postępowaniu ze względu na interes stron organ fakultatywnie dopuścił wskazanie geodety uprawnionego przez Wnioskodawców. W związku z tym na podstawie upoważnień z dnia [...] lutego 2012 r. ( k. 87-95 ) do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic w przedmiotowej sprawie upoważniony został geodeta uprawniony Pan S. M. Po upływie okresu, który w opinii organu jest wystarczający do przeprowadzenia czynności ustalenia granic oraz skompletowania powstałej w wyniku tych czynności dokumentacji geodezyjnej, Prezydent W. wezwał wskazanego geodetę uprawnionego do złożenia wyjaśnień w tej sprawie ( k. 108 ). W odpowiedzi geodeta uprawniony Pan S. M. poinformował o wyznaczeniu terminu rozprawy granicznej na dzień [...] września 2012 r. (k. 111). Następnie w dniu 16 października 2012 r. Wnioskodawcy wystąpili z wnioskiem o wycofanie upoważnień dla geodety uprawnionego Pana S. M. oraz wyłonienie osoby geodety przez sam organ (k. 112 ). W uzasadnieniu podniesiono, iż ww. geodeta w sposób nierzetelny wywiązywał się ze swoich obowiązków. W dniu 29 października 2012 r. Wnioskodawcy wystąpili z wnioskiem o rozszerzenie zakresu przedmiotowego postępowania ( k. 113 ). Z uwagi na szereg braków formalnych oraz merytorycznych we wniosku organ w piśmie z dnia 26 listopada 2012 r. wystąpił do stron z prośbą o sprecyzowanie treści wniosku ( k. 120-121 ). Jednocześnie organ uznając za uzasadnione równoczesne dokonanie czynności ustalenia przebiegu granic w odniesieniu zarówno do nieruchomości wskazanych w piśmie z dnia 29 października 2012 r., jak i w piśmie z dnia 8 listopada 2011 r., wstrzymał działania związane z wyłonieniem geodety uprawnionego. Z uwagi jednak na brak odpowiedzi na pismo organu z dnia 26 listopada 2012 r. Prezydent W. w dniu [...] stycznia 2013 r. rozesłał zaproszenia do złożenia ofert na dokonanie czynności ustalenia przebiegu granic ( k.-124-129), lecz wyłącznie w zakresie objętym wnioskiem z dnia 8 listopada 2011 r. O uzyskanych ofertach organ poinformował strony w piśmie z dnia 20 lutego 2013 r., znak: [...] (k. 155). W świetle powyższych okoliczności zarzuty podnoszone w ww. skardze należy uznać za bezpodstawne. Organ podkreślił również, że przepisy nie określają w żaden sposób terminu, w jakim geodeta uprawniony winien dostarczyć organowi dokumentację rozgraniczenia nieruchomości, natomiast zakres czynności organu ł instancji sprowadza się do zaopiniowania przedłożonej dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości. Natomiast terminy procesowe już z samej swojej specyfiki znacząco przekraczają termin, o którym mowa w art 35 § 3 kpa. Brak zatem jakichkolwiek podstaw do twierdzeń skarżącej, że art. 35 kpa znajduje zastosowanie w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym. Przy powyższym organ wskazuje również, że do jego obowiązków po otrzymaniu wniosku o dokonanie rozgraniczenia należy szereg czynności proceduralnych regulowanych przez przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w tym: — badanie rzeczywistego charakteru żądania strony, — badanie kompletności pod kątem formalnym złożonego wniosku ( art. 63 ustawy), — ustalenie właściwości rzeczowej do rozpatrzenia wniosku (art. 19 ustawy), — ustalenie stron postępowania oraz zawiadomienie ich o złożonym wniosku ( art. 64 ustawy) oraz szereg czynności wynikających ż przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm. )" w tym: — wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (art. 30 § 3 ustawy), — upoważnienie geodety uprawnionego do dokonania czynności ustalenia przebiegu granic w postępowaniu w sprawie rozgraniczenia nieruchomości ( art. 31 ust. 1 ustawy), — dokonanie oceny prawidłowości czynności ustalenia przebiegu granic przez geodetę uprawnionego (art. 33 ust. 2 ustawy), — wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Z przedstawionych okoliczności wynika, że czynności dowodowe w postępowaniu w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości sprowadzają się niemal wyłącznie do wydania przez organ opinii na temat prawidłowości przedłożonej mu dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości. Należy przy tym jednak podkreślić, iż same terminy procesowe dotyczące m.in. zgłoszenia pracy geodezyjnej do właściwego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, wezwania stron do stawienia się na gruncie, dokonania oceny przedłożonej dokumentacji przez organ właściwy do spraw rozgraniczenia nieruchomości, czy też dokonania kontroli przez właściwy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej znacząco przekraczają okres, o którym mowa w art. 35§ 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto na uwagę zasługuje również fakt, że obowiązujące w tym zakresie przepisy nie określają choćby w przybliżony sposób terminu, w jakim geodeta uprawniony winien dostarczyć organowi dokumentację rozgraniczenia nieruchomości. W związku z powyższym należy uznać, że w postępowaniach w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 35 § 3 ww. ustawy. Pismem z dnia 6 maja 2013r. pełnomocnik skarżącej odniósł się m.in do stanowiska organu w zakresie odrzucenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność tub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przeprowadzone badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności wniesionej przez Skarżącą Spółkę skargi na przewlekłość prowadzonego przez Prezydenta W. postępowania doprowadziło w ocenie Sądu do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać w tym miejscu należy, iż skarżąca Spółka, wyczerpała przewidziany prawem tok postępowania. Skargę poprzedziła bowiem wniesieniem do organu II instancji stosownego zażalenia z dnia 2 stycznia 2013r. (data wpływu do organu 3 stycznia 2013r.), z treści którego w ocenie Sądu wbrew stanowisku organu, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż dotyczyło ono nie bezczynności ale przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Odnosząc się natomiast do meritum sprawy Sąd na podstawie analizy akt stwierdza, że niewątpliwie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ma miejsce przewlekłość postępowania. Wskazać należy, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność". W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przezeń czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania istnieje zatem wówczas, gdy można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia - por. np. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12. Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie przez organ sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednakowoż z mocy § 5 przywołanego artykułu do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. z innych przyczyn niż wskazane w art. 35 § 5 k.p.a. oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności bądź postępowanie prowadzone było przewlekle. W rozpoznawanej sprawie jak wynika z akt administracyjnych postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte postanowieniami z dnia [...] stycznia i [...] lutego 2012r. Następnie [...] lutego 2012 r. organ zgodnie z art. 30 i 31 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2010r., Nr 193, poz. 1287-j.t ze zm. zw. w dalszej części "ustawą") upoważnił geodetę uprawnionego wskazanego przez wnioskodawców do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic. Od tego momentu geodeta mógł podjąć stosowne czynności. Tymczasem jak wynika z akt sprawy czynność ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonał on dopiero [...] września 2012r. W dniu [...] listopada 2012r. Prezydent W. odwołał zaś upoważnienia dla w/w geodety zgodnie z wnioskiem wniesionym w tym zakresie w dniu 16 października 2012r. przez wnioskodawców. Dania [...] stycznia 2013r. wszczęto ponownie procedurę wyłonienia nowego geodety w drodze zaproszenia do składnia ofert. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż w ocenie Sądu w sprawie nie budzi wątpliwości, iż postępowanie rozgraniczeniowe jest czasochłonne- wymaga przeprowadzenia szeregu czynności w tym zebrania stosownej dokumentacji, przeprowadzenia na gruncie czynności ustalenia przebiegu granic, sporządzenia ew. stosownej ugody lub w konsekwencji wydania merytorycznej decyzji. Obowiązkiem organu jest jednak przeprowadzenie go zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a bez zbędnej zwłoki. Tym samym winien on tak rozplanować jego przebieg, aby w rozsądnym terminie zakończyć to postępowanie. Dotyczy to również terminu prac wykonywanych przez geodetę. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 1 ustawy czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w ocenie zatem Sądu wbrew stanowisku reprezentowanemu przez organ, to właśnie on odpowiada za terminowość i sprawne przeprowadzenie czynności przez geodetę. Geodeta w tym postępowaniu działa bowiem z jego upoważnienia, a zatem okoliczność podnoszona przez Prezydenta W., iż przepisy praw- ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wskazują w jakim terminie geodeta winien przeprowadzić prace, nie zwalnia organu z odpowiedzialności za podejmowane w tym zakresie przez niego czynności. Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy ofertach złożonych w toku postępowania przez geodetów zainteresowanych wykonaniem czynności rozgraniczenia nieruchomości proponowany przez nich czas wykonania prac wynosił od 4-6 miesięcy. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż na mocy stosownej umowy z geodetą organ może określić maksymalny termin na wykonanie prac. A zatem okoliczność, iż termin ten nie wynika z ustawy nie stoi na przeszkodzie, aby został on zakreślony przez organ, jako podmiot zlecający wykonanie prac. Ma to zaś w ocenie Sądu istotne znaczenie z punktu widzenia poprawności prowadzonego przez organ postępowania. Umożliwia mu bowiem poinformowanie stron, zgodnie z art. 36 k.p.a o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a oraz wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż z akt sprawy nie wynika aby organ zakreślił geodecie, którego upoważnił w dniu [...] lutego 2012r. termin na wykonanie prac. W konsekwencji zmuszony był biernie czekać na ich zakończenie. Tymczasem upoważniony przez niego geodeta zlecone mu czynności podejmował bardzo opieszale, świadczy o tym fakt, iż dopiero 7 miesięcy po udzieleniu mu upoważnienia doszło do przeprowadzenia czynności ustalenia granic na nieruchomościach z udziałem stron. W konsekwencji zaś na wniosek wnioskodawców, w ocenie Sądu z bliżej nieokreślonych przyczyn organ wypowiedział mu w dniu [...] listopada 2012r. udzielone upoważnienie. Do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd tj. prawie półtora roku od dnia jego wszczęcia postępowanie nie zostało zakończone, organ nie poinformował również strony o planowanym terminie jego zakończenia. Nie ulega wątpliwości, iż w toku dotychczasowego postępowania strony występowały z szeregiem pism, które organ zobowiązany był rozpoznać, niemniej jednak w ocenie Sądu organ jakby zapomina, iż okoliczność, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek stron nie zmienia faktu, iż po jego wszczęciu to on, a nie wnioskodawcy prowadzi postępowanie. Jak wskazano powyżej w sprawach dotyczących rozgraniczenia to na organie spoczywa obowiązek wskazania i upoważnienia geodety, a przepisy regulujące postępowanie rozgraniczeniowe nie nakładają na organ obowiązku dopuszczenia stron do udziału w procedurze wyboru geodety dokonującego czynności ustalenia przebiegu granic. Dlatego też strony nie mogą żądać od organu upoważnienia zaproponowanego przez strony geodety, a tym samym cofnięcia udzielonego już upoważnienia. Wybór konkretnego geodety dokonany przez organy podlega jedynie ogólnej kontroli Sądu pod kątem prawidłowości (dysponowanie odpowiednimi uprawnieniami, sposób wyboru oferty). Dodatkowo należy podkreślić, iż przepisy prawa tj. art. 33 i 34 ustawy w sposób wskazują wprost jakie czynności w ramach tegoż postępowania organ powinien podjąć. I tak zgodnie z art. 33 ust. 1 Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, zgodnie z art. 34 ustawy upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) (ust. 1). Organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (ust. 2). W ocenie zatem Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, polegającego na niedochowaniu należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Sąd uznał jednak, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W toku postępowania bowiem organ, co prawda po interwencji strony skarżącej ale występował do geodety z zapytaniami o planowany termin zakończenia prac, prowadził korespondencję wyjaśniającą z wnioskodawcami oraz podjął czynności zmierzające do wyboru nowego geodety. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 149 §1 p.p.s.a. orzekł jak w pk. 1-3 sentencji. Zakreślając termin na wydanie rozstrzygnięcia przez organ Sąd uwzględnił zakres czynności, które organ w rozpoznawanej sprawie musi jeszcze przeprowadzić. Rozstrzygnięcie o zwrocie skarżącej Spółce kosztów postępowania oparto o art. 205 w/w ustawy.