IV SAB/Wa 459/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. T. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę. W dniu 30 sierpnia 2018 r. A. T. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] wywiódł skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza [...] postępowania w sprawie, wszczętej z wniosku Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] A. T., dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, dla inwestycji, polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą, budynku trafostacji, budynku usługowego - mała gastronomia, placu postojowego z wyznaczonymi miejscami postojowymi obsługującego budynek handlowo- usługowy wraz z ciągami pieszymi, placu rozładunkowego dla samochodów ciężarowych wraz z placem manewrowym i placem pod miejsce gromadzenia odpadów, pylonu reklamowego przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w mieście [...]. Strona skarżąca wniosła o: - zobowiązanie organu rozpatrującego sprawę do załatwienia sprawy i wyznaczenie terminu do jej załatwienia; - wskazanie, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzenie, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzeniu organowi grzywny, w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołań T. B., A. B. i PPH "[...]: Spółka Jawna J., W. i P. M. decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja ta została zaskarżona sprzeciwem, wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2750/17, oddalił sprzeciw. Burmistrz [...] w dniu [...] lutego 2018 r. otrzymał z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] całość akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem oddalającym sprzeciw, jednakże do dnia złożenia skargi nie zapadło rozstrzygnięcie w sprawie. Skarżący argumentował, że Burmistrz [...] w dniu 22 lutego 2018 r. podjął starania w celu opracowania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez uprawnioną osobę, jednakże projekt decyzji został przekazany do uzgodnień dopiero w dniu 28 marca 2018 r., po czym pismem z dnia 28 marca 2018 r. zawiadomiono strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 30 maja 2018 r. Dalej skarżący wywodził, że zawiadamiając o nowym terminie załatwienia sprawy, organ pierwszej instancji wskazał, że powodem zwłoki jest konieczność uzgodnienia projektu decyzji. Uzasadnienie takie – w ocenie skarżącego - jest błędne, gdyż do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, a przewidziane przepisami prawa terminy na dokonanie uzgodnień nie przekraczają 21 dni. Następnie Burmistrz [...] pismem z dnia 15 maja 2018 r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Inwestor skorzystał z tego prawa i po zapoznaniu się z aktami sprawy wskazał na szereg błędów w opracowanym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, a także na niezastosowanie się do wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. W konsekwencji powyższego pisma Burmistrz [...] wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 lipca 2018 r. Organ administracji, uzasadniając swoją bezczynność wskazał na obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz konieczność uzupełnienia projektu decyzji. Powyższy termin nie został dotrzymany i w dniu 13 lipca 2018 r. poinformowano o kolejnym terminie załatwienia sprawy, tym razem do 30 września 2018 r., co ponownie uzasadniono koniecznością przeprowadzenia uzgodnień uzupełnionego projektu decyzji z właściwymi zarządcami drogi. Przedłużenie terminu załatwienia sprawy o ponad dwa miesiące, podczas gdy termin przewidziany do dokonania uzgodnień z zarządcami drogi wynosi 2 tygodnie, świadczy albo o celowej przewlekłości postępowania albo o kompletnej indolencji pracowników organu. Oba zachowania winy być piętnowane przez organy wyższego stopnia i sądy administracyjne. Skarżący wyraził stanowisko, że zachowanie Burmistrza [...] wyczerpuje znamiona przewlekłości. Opracowany projekt decyzji o warunkach zabudowy nie uwzględniał wytycznych organu odwoławczego oraz sądu administracyjnego, zatem sprawa jest prowadzona niesprawnie, nieskutecznie, a podejmowane czynności są pozorne. Świadome nieuwzględnienie uwag organu odwoławczego i sądu administracyjnego będzie zapewne skutkowało kolejnym uchyleniem decyzji o warunkach zabudowy, co z kolei narazi Inwestora na straty. Zdaniem skarżącego Burmistrz [...] pozostawał w bezczynności, gdyż co prawda prowadził postępowanie, jednakże mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji. Przyjmując, że ustalenie warunków zabudowy należy do spraw szczególnie skomplikowanych, to załatwienie sprawy winno nastąpić w ciągu dwóch miesięcy i nawet po uwzględnieniu okresów niezbędnych na dokonanie uzgodnień oraz zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, decyzja winna być wydana w czerwcu 2018 r. Za zasadny Inwestor uznał wniosek o zobowiązanie Burmistrza [...] na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., do załatwienia sprawy i wyznaczenia temu organowi terminu do załatwienia sprawy oraz wniosek o stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ww. ustawy, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Nadto skarżący wywodził, że "powyższe działania i zaniechania Burmistrza [...] noszą także znamiona rażącego naruszenia prawa, gdyż organ ten posiadał wytyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] i pomimo związania tymi wytycznymi świadomie je zignorował i prowadził postępowanie tak, by wydana decyzja ponownie posiadała wady skutkujące jej skasowaniem w postępowaniu odwoławczym. Działania i zaniechania Burmistrza [...] narażają inwestora na realne straty materialne". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Do polskiego systemu prawa, na mocy art. 149 p.p.s.a. wprowadzona została instytucja skargi na bezczynność, która gwarantuje stronie prawo do załatwienia jej sprawy administracyjnej przez właściwy organ. Skarga ta stanowi narzędzie, przymuszające organ do podjęcia przewidzianego przepisami prawa procesowego i materialnego działania. Tym samym ma zapewnić stronom możliwość doprowadzenia do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenia, czy bezczynność organu – w przypadku, gdy miała ona miejsce – nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie ze skargi na bezczynność organu rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dacie orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa ze skargi na bezczynność może podlegać rozpoznaniu w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 120 cytowanej ustawy. Oceniając zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 12 § 1 i art. 35 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.), określanej dalej jako k.p.a., Sąd stwierdził, że nie mają one uzasadnionych podstaw. Przechodząc na kanwę okoliczności sprawy należy przede wszystkich wskazać, że Burmistrz Miasta [...] w dniu [...] października 2018 r. nr [...] wydał decyzję kończącą w I instancji postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pt. "budowa budynku handlowo - usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą, budynku trafostacji, budynku usługowego - mała gastronomia, placu postojowego z wyznaczonymi miejscami postojowymi obsługującego budynek handlowo - usługowy wraz z ciągami pieszymi, placu rozładunkowego dla samochodów ciężarowych wraz z placem manewrowym i placem pod miejsce gromadzenia odpadów, pylonu reklamowego, przewidzianej do realizacji na działkach z punktem gastronomicznym i infrastrukturą przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewidencyjnym: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w mieście [...]." Nie jest zatem zasadny zawarty w skardze wniosek o zobowiązanie Burmistrza [...] na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do załatwienia sprawy i wyznaczenie temu organowi terminu do załatwienia sprawy. Nie mógł zostać uwzględniony wniosek o stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ww. ustawy, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Z przedłożonych akt sprawy oraz treści odpowiedzi na skargę wynika, że w dniu 19.02.2018 nastąpiło przekazanie do organu I instancji z Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) całości akt sprawy, wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/WA 2750/17, oddalającym sprzeciw wnoszącego ponaglenie. Między poszczególnymi czynnościami, podejmowanymi przez organ nie było znacznej przerwy. W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że w dniu 22.02.2018 r. organ wystosował e-mail do urbanisty z prośbą o opracowanie projektu decyzji, 12.03.2018 r. organ przesłał e-mail od urbanisty w sprawie przesłania decyzji SKO oraz ze skanem decyzji SKO, kolejne maile do urbanisty wysłane zostały 16.03.2018 r. (m.in. z prośbą o przesłanie uzgodnień od zarządców dróg i ze skanami uzgodnień od zarządców dróg). Następnie, po wpływie do Urzędu projektu decyzji od urbanisty i weryfikacji stron postępowania w dniu 29.03.2018 r. wystosowano do wszystkich stron postępowania informację o wystąpieniu o uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z [...] Zarządu Dróg Wojewódzki w [...] (dalej MZDW) i Zarządu Dróg Powiatowych (dalej ZDP) i zawiadomiono o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30.05.2018 r. Dnia 29.03.2018 r. organ wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy do ZDP oraz o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z MZDW. W dniu [...].04.2018 r. wydane zostało postanowienie MZDW, natomiast [...].04.2018 r. - ostateczne postanowienie ZDP. Organ w dniu 19.04.2018 - wystąpił do MZDW o stwierdzenie ostateczności postanowienia z dnia [...].04.2018. Z uwagi na wystosowanie przez Inwestora w dniu 28.05.2018 r. pisma, dotyczącego uzupełnienia treści projektu decyzji o warunkach zabudowy, 29.05.2018 r. zostało ono przesłane do Urbanisty. W dniu 30.05.2018 wysłano do wszystkich stron postępowania zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 15.07.2018 r. W dniu 11.06.2018 r. Inwestor wystosował pismo z odwołaniem pełnomocnictwa. Organ w dniu 13.07.2018 r. wysłał do wszystkich stron postępowania zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30.09.2018 r. Po wypływie do Urzędu projektu decyzji od Urbanisty 26.07.2018 r., w dniu 27.07.2018 r. organ wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z ZDP oraz MZDW. Organ do 14.08.2018 r. oczekiwał na wpływ do Urzędu postanowienia ZPD, a 17.08.2018 r. na wpływ do Urzędu Postanowienia MZDW, a 20.08.2018 r. wyjaśniał kwestie procesowe. Organ wysłał również e-mail do Urbanisty o uzupełnienie treści projektu decyzji o zapisy Postanowień MZDW i ZDP, a 3.09.2018 r. uzyskał informację o braku wpływu zażaleń na wskazane wyżej postanowienia. W dniu 5.09.2018 r. urbanista przekazał uzupełniony projekt decyzji o warunkach zabudowy, a 21.09.2018 r. nastąpił wpływ do Urzędu zwrotu zawiadomienia o zgromadzonym materiale dowodowym. W dniu [...].10.2018 r. organ wydał decyzję kończącą postępowanie na etapie I instancji. Sąd nie stwierdza, aby wskazane czynności miały charakter pozorny i zmierzały do przedłużenia postępowania, nie mając umocowania w przepisach prawa. Zarówno sporządzanie projektu decyzji, jak również jego uzgadnianie były czynnościami, stanowiącymi wypełnienie norm ustawowych. Działań zgodnych z dyspozycją przepisów, obligujących organ do podjęcia konkretnego działania nie można uznać za aktywność niecelową, w kontekście przewlekłości czy bezczynności. Sprzeczne byłoby to z założeniem racjonalnego ustawodawcy, który tak konstruuje normy, by ich wykonanie zakładało osiągnięcie konkretnego celu w optymalny sposób (w tym przypadku wydanie decyzji o warunkach zabudowy po dokonaniu niezbędnych uzgodnień z wyspecjalizowanymi organami, w celu zapewnienia ładu przestrzennego i zachowania wartości chronionych). Wymyka się spod oceny Sądu w postępowaniu w sprawie przewlekłości i bezczynności czy organ miał intencję "błędnego" – zdaniem skarżącego - załatwienia sprawy i celowego jej przedłużania. Istniejące okoliczności, tj. fakty w postaci przywołanych czynności podejmowanych przez organ, ich zwartość i brak dłuższych okresów, w których organ nie podejmował żadnych działań, nie potwierdzają twierdzenia skarżącego. Niezałatwienie sprawy, wszczętej na wniosek strony, w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. daje podstawy do czynienia organowi zarzutu, że pozostaje bezczynny bądź, że przewlekle prowadzi postępowanie administracyjne. Należy jednak zauważyć, że do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów, przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie organ oczekiwał m.in. na sporządzenie projektu decyzji przez urbanistę oraz na dokonanie uzgodnień. Nie jest uprawnione stwierdzenie, że organ naruszył terminy załatwiania spraw w taki sposób, by móc przypisać jego działaniu cechę rażącej przewlekłości czy bezczynności. Dodatkowo Sąd zaznacza, że ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Zasadnie zatem organ dokonywał zawiadomień, będąc do tego zobowiązany z urzędu. Działanie takie nie świadczy zatem o wadliwości poczynań organu. Wobec powyższego na podstawie art. 151 oraz 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.