IV SAB/Wa 46/16

Dnia 24 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2016 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. F. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie udzielenia skarżącemu M. F. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wszczętego wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r.; 2. stwierdza, że przewlekłość o której mowa w punkcie 1, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. F. kwotę 597 zł (pięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Pismem z dnia 11 stycznia 2016 r. M. F. (dalej "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] (dalej także "Wojewodę") postępowania o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy i wniósł o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; - stwierdzenie, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie skarżącemu, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z § 1 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 2.500 zł, ewentualnie, wymierzenie Wojewodzie [...] grzywny w wysokości określonej w art. 156 ust. 4 p.p.s.a.; - zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego zwrotu 100 zł uiszczonych tytułem wpisu, 17 zł tytułem opłaty skarbowej oraz kosztów zastępstwa według norm przepisanych. II. Przebieg postępowania administracyjnego, którego przewlekłe prowadzenie zarzuca Wojewodzie skarga, przedstawia się w sposób następujący: 1. W dniu 11 maja 2015 r. do Wojewody wpłynął, datowany na 8 maja 2015 r., wniosek skarżącego, reprezentowanego przez pełnomocnika, o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. 2. Pismem z dnia 15 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany w trybie art.64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku. 3. W dniu 8 września 2015 r. Wojewoda wystąpił na podstawie art. 109 ust.1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach do właściwych organów, tj. Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, komendanta wojewódzkiego Policji i komendanta oddziału Straży Granicznej, o przekazanie informacji na temat cudzoziemca. 4. Pismem z dnia 15 września 2015 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany przez organ do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w sprawie i jednocześnie poinformowany o wyznaczeniu terminu wydania decyzji do dnia 26 października 2015 r. 5. Pismem z dnia 15 września 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu następnym, pełnomocnik skarżącego wezwał Wojewodę do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku. 6. Przy piśmie z dnia 30 września 2015 r., które wpłynęło do Wojewody w dniu 2 października 2015 r., pełnomocnik skarżącego wykonał wezwanie organu z dnia 15 września 2015 r. do uzupełnienia dokumentacji sprawy. 7. Pismem z dnia 29 października 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Szefa Urzędu, za pośrednictwem Wojewody, zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie. 8. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Wojewoda rozpatrzył pozytywnie wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. III. Uzasadniając wniesioną skargę, pełnomocnik skarżącego wskazał w szczególności, że przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie (przez blisko 6 miesięcy) spowodowało po stronie skarżącego szkodę, albowiem do czasu uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy skarżący nie mógł podjąć legalnej pracy na terytorium Polski. W następstwie powyższego skarżący został pozbawiony możliwości zarobkowania zgodnie z wiążącą skarżącego umową zlecenia ze spółką [...] z siedzibą w [...]. Wojewoda prowadził postępowanie, nie informując strony o podejmowanych czynnościach, przewidywanym terminie zakończenia sprawy oraz ignorując prośby o pilne zakończenie postępowania. Decyzja wydana została dopiero po wpłynięciu do organu zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania, z tym że zażalenie zostało przekazane Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców dopiero po upływie 32 dni od wpłynięcia zażalenia do organu pierwszej instancji. Wydanie przez organ administracyjny decyzji nie zwalania sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie ustalenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. IV. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 9 lutego 2016 r. Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Uzasadniając własne stanowisko, organ wskazał w szczególności, co następuje: 1. W 2015 r. gwałtownie wzrosła liczba składanych przez cudzoziemców do Wojewody [...] wniosków o legalizację pobytu w stosunku do lat poprzednich, i tak w stosunku do 2013 r. o 112,58 %, a w stosunku do 2014 r. o 39,55 %. Powyższe ma związek m.in. z niestabilną sytuacją na [...]; 2. W świetle orzecznictwa sądowego wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, w której wniesiono skargę na bezczynność organu i doręczenie jej przed wniesieniem skargi, zwalczającej bezczynność organu, skutkuje oczywistą bezzasadnością tej skargi i koniecznością jej oddalenia; 3. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącego zawartego w skardze jakoby strona nie utraciła możliwość wykonywania pracy na terytorium Polski, co pozbawiło jej możliwości zarobkowania zgodnie z wiążącą skarżącego umową zlecenia z [...] z siedzibą w [...] i uzasadnia przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 w zw. z § 1 p.p.s.a sumy pieniężnej w wysokości 2500 zł, należy podnieść, że jak wynika z akt sprawy cudzoziemiec świadczył pracę na rzecz ww. pracodawcy w trakcie toczącego się postępowania. W aktach sprawy znajduje się umowa zlecenia zawarta ze skarżącym na czas nieokreślony na wykonanie prac budowlanych ([...]) oraz deklaracja ZUS P RCA, potwierdzająca odprowadzenie składek do ZUS za sierpień 2015 r. V. Pismem z dnia 26 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącego ustosunkował się do stanowiska odpowiedzi na skargę, podtrzymując własne stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm. - dalej p.p.s.a.) wynika, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 tego artykułu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 27 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Szczegółowe kompetencje Sądu w razie uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania wskazuje art. 149 § 1, § 1a, § 1b i § 2 p.p.s.a. Przesłanką dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest uprzednie wniesienie przez stronę zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a., albowiem jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14, publ. LEX). Przesłanka ta została spełniona w niniejszej sprawie, albowiem pismem z dnia 29 października 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, za pośrednictwem Wojewody, zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w sprawie. Wniesioną skargę należało co do zasady uwzględnić, albowiem prowadzone przez Wojewodę [...] postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, który to wniosek wpłynął do organu w dniu 11 maja 2015 r., istotnie było dotknięte przewlekłością. Nie wszystkie jednakże wnioski żądania skargi zasługują na akceptację. VII. Ocena w kontekście przedmiotu skargi przebiegu prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania, wszczętego wnioskiem skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, prowadzi do następujących wniosków: 1. Instytucja kierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ została wprowadzona do systemu prawa wraz z nowelizacją przepisów p.p.s.a., obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. Skarga ta ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji skuteczniejszej realizacji prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro ustawodawca obok skargi na bezczynność organu, wyodrębnił jako odrębną, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy będzie oznaczało nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., ale jednocześnie sytuację, w której organ wprawdzie prowadząc postępowanie podejmuje w jego toku czynności procesowe, które mogą być ocenione jako zbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podejmowanie przez organ takich czynności procesowych oznacza, że organ nie pozostaje w sprawie bezczynny, ale jednocześnie wpływa to na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga na przewlekłość postępowania ma za zadanie stwierdzenie, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły i to bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia, czy też nie. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozprzęgnięcia sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 2 formułuje szereg ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które obowiązują w każdym postępowaniu i których organ obowiązany jest przestrzegać. Zgodnie z zasadą legalności działania (art. 6 k.p.a.), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, organy administracji publicznej prowadza postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). 2. Stosownie do art.149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 §1 a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art.149 § 2 p.p.s.a.). 3. Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga było rozpoznanie przez Wojewodę wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, który to wniosek wpłynął do organu w dniu 11 maja 2015 r. Jak wynika z akt sprawy, iż jeszcze przed wniesieniem skargi do Sądu, a po wpłynięciu do Wojewody, skierowanego do organu wyższego stopnia, zażalenia skarżącego na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w sprawie (w dniu 2 listopada 2015 r.), Prezydent wydał decyzję, której wydania co do zasady dochodził skarżący, tj. decyzję z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Z powyższego wynika, że wniesienie przez skarżącego skargi do Sądu na przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę postępowania, nastąpiło już po jego zakończeniu stosowną decyzją administracyjną, pozytywnie rozpatrującą wniosek o udzielenie zezwolenia. W sposób oczywisty zatem skarżący nie jest zainteresowany nałożeniem przez Sąd na organ, stosownie do art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., obowiązku wydania w określonym terminie orzeczenia, które miałoby ten wniosek rozpatrywać, jest natomiast zainteresowany stwierdzeniem przez Sąd, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez Wojewodę przewlekle (art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) i że przewlekłość ta miała charakter rażący (art.149 § 1 a p.p.s.a.). Skarżący konsekwentnie podnosi, że wywodzona przez niego przewlekłość postępowania Wojewody naraziła go na szkodę w postaci utraconego zarobku, żądając w związku z powyższym zrekompensowania tej szkody poprzez zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 2.500 zł, ewentualnie żądając wymierzenia organowi grzywny (oba żądania oparte na art.149 § 2 k.p.a.). 3.1. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że z racji nieprzewidzenia przez ustawodawcę stosownych ograniczeń w ustawowej konstrukcji skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, dopuszczalność wnoszenia tego rodzaju skargi, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, już po zakończeniu postępowania administracyjnego decyzją administracyjną, w tym w szczególności decyzją dla skarżącej strony korzystną, nie może budzić wątpliwości. Co do zasady zatem skarga taka zmierzałaby nie do wyegzekwowania od organu określonego działania, a do uzyskania potwierdzenia wadliwości działania organu, który wprawdzie zawisłą przed nim sprawę rozstrzygnął, niemniej w nieuzasadniony sposób przekroczył wiążące go terminy k.p.a., z którego to faktu strona mogłaby wywodzić powstanie szkody (z perspektywą bądź zadowolenia się sumą pieniężną, zasądzoną przez sąd administracyjny na podstawie art.149 § 2 k.p.a. lub wystąpienia o odszkodowanie na drogę przed sądem powszechnym). 3.2. Odnosząc powyższe uwarunkowania do niniejszej sprawy, stwierdzić zatem należy, że zarówno dopuszczalność wniesionej skargi, jak i jej zasadność w zakresie zarzutu dotknięcia postępowania Wojewody przewlekłością, nie budzi wątpliwości. Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że: (-) rozpatrzenie wniosku skarżącego, który wpłynął do organu w dniu 11 maja 2015 r. zajęło Wojewodzie blisko 6 miesięcy (stosowna decyzja wydana została w dniu [...] października 2015 r.), (-) w toku postępowania wystąpiły okresy niepodejmowania przez organ żadnych czynności; stan taki wystąpił: - w okresie pomiędzy 20 maja 2015 r. (data doręczenia pełnomocnikowi skarżącego wezwania z dnia 15 maja 2015 r. do usunięcia braków formalnych wniosku - k.75 akt Wojewody) a 8 września 2015 r. (wystąpienie przez organ do właściwych organów w trybie wskazanym w art.109 ust.1 ustawy o cudzoziemcach – k.78 – 76) – ponad dwa i pół miesiąca - w okresie pomiędzy [...] października 2015 r. (data wpływu do organu pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 30 września 2015 r.) a [...] października 2015 r. (data wydania przez organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie) – 27 dni. Nie ulega wątpliwości, że niepodejmowanie przez organ żadnych czynności we wskazanych wyżej okresach doprowadziło do uchybienia przez Wojewodę kodeksowym rygorom co do terminów załatwiania spraw administracyjnych, wynikającym z art.35 k.p.a. W okresach tych procedowanie przez organ było zatem dotknięte przewlekłością. 3.3. Sąd, po rozpatrzeniu materiału dowodowego sprawy, w tym po zapoznaniu się w wyjaśnieniami organu z odpowiedzi na skargę, nie znalazł jednakże wystarczających podstaw do uznania, że stwierdzona przewlekłość aczkolwiek bezspornie niepożądana, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie negując w najmniejszym stopniu istnienia zarówno obowiązku, jak i oczywistej celowości sprawnego procedowania przez organy administracji w sprawach, toczących się z wniosków cudzoziemców o uzyskanie tytułu prawnego do przebywania w Polsce, nie można bowiem nie dostrzegać jednocześnie znacznego zwiększenia wpływu tego rodzaju wniosków w ostatnim czasie (co wykazał organ). Sytuacja tego rodzaju siłą rzeczy musi prowadzić do pewnego zakłócenia sprawności i szybkości rozpoznawania spraw, które to zakłócenie ma w istotnym zakresie wymiar od organu niezależny. W tej sytuacji kilkumiesięczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ, formalnie naruszająca zarówno zasady określone w art.35 k.p.a., jak też słuszny interes skarżącego, nie może zostać uznana jako kwalifikowana postać przewlekłości organu. 3.4. Wskazując na konieczność podjęcia przez Wojewodę odpowiednich działań organizacyjnych, mających na celu wyeliminowanie zjawiska przewlekłego procedowania przez ten organ w sprawach toczących się z wniosków cudzoziemców o uzyskanie tytułu prawnego do przebywania w Polsce, Sąd nie dostrzegł potrzeby zastosowania w sprawie instrumentu sankcyjno – dyscyplinującego, przewidzianego w art.149 § 2 p.p.s.a. w postaci wymierzenia organowi grzywny. W tym zakresie zatem Sąd skargę oddalił (pkt 3 wyroku). 3.5. W ocenie Sądu w sprawie nie wystąpiły również przesłanki do przyznania skarżącemu, również w trybie uregulowanym w art.149 § 2 p.p.s.a., żądanej przez niego sumy pieniężnej, mającej zrekompensować skarżącemu utracone zarobki. Mając bowiem na uwadze wykazane wcześniej okoliczności wystąpienia kwestionowanej skargą przewlekłości (tj. równoległe prowadzenie przez organ znacznie zwiększonej ilości spraw podobnych do sprawy skarżącego oraz relatywnie ograniczony okres zwłoki), uznać należy że ryzyko braku możliwości podjęcia przez skarżącego pracy do czasu zakończenia procedury w sprawie uzyskania zgody na pobyt czasowy, obciążało skarżącego (abstrahując od podniesionego przez organ faktu świadczenia przez skarżącego pracy w trakcie trwania postępowania). W tym zakresie zatem Sąd również skargę oddalił (pkt 3 wyroku). Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.149 § 1 pkt 3, art.149 § 1a, art.151 oraz art.200 p.p.s.a.