IV SAB/Wa 477/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litiwniec Sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi S. G. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. stwierdza, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w sprawie odmowy udzielenia cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz S. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek skargi S. G. (dalej również "Skarżąca") była bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej również "Organ") w rozpatrzeniu odwołania (znak sprawy [...]) od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. sprawie o odmowy udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej Skarżąca wnosząc skargę zarzuciła Organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1256 ze zm, dalej "k.p.a.") i wniosła o: 1. stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy, 1. zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, że Skarżąca 28 maja 2018 r. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r., które następnie zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Z kolei 6 września 2018 r. Skarżąca wniosła ponaglenie, które do dnia wniesienia skargi nie zostało rozpatrzone, a 20 września 2018 r. podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem Urzędu ustaliła, że od daty wpływu odwołania nie zostało wysłane żadne pismo w sprawie, Organ nie wydał postanowienia w przedmiocie złożonego ponaglenia. Skarżąca podniosła, że od dnia złożenia odwołania upłynęło 4 miesiące i w tym czasie Organ nie tylko nie załatwił sprawy, ale nie poinformował również o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyny zwłoki, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, czym naruszył art. 36 § 1 k.p.a. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w odpowiedzi na skargę wniósł o: 1. umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania, 1. stwierdzenie, że prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że Skarżąca 28 maja 2018 r. (data stempla pocztowego) wniosła odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r., za pośrednictwem organu I instancji, zaś 30 lipca 2018 r. bezpośrednio do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło uzupełnienie odwołania. Natomiast [...] października 2018 r. Organ wydał decyzję, uchylającą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jednocześnie Organ wywiódł, że postępowanie odwoławcze toczyło się od 25 czerwca 2018 r. (data wpływu odwołania do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców) i do chwili złożenia skargi na bezczynność łączny czas trwania postępowania odwoławczego wyniósł ponad 3 miesiące. W powyższym okresie ilość spraw rozpatrywanych przez Departament Legalizacji Pobytu (komórka organizacyjna Urzędu do Spraw Cudzoziemców obsługująca Organ - przyp. Sądu) nie pozwalał na niezwłoczne rozpoznanie odwołania. Z uwagi na liczbę prowadzonych postępowań doszło do znacznego wydłużenia niniejszego postępowania, o czym Skarżąca nie została poinformowana i co spowodowało zrozumiałe zaniepokojenie dalszym losem złożonego środka zaskarżenia. Organ dodał, że na wydłużenie postępowania miała także wpływ złożona w odwołaniu zapowiedź uzupełnienia odwołania, co skutecznie nastąpiło 30 lipca 2018 r. Dalej, Organ nie zakwestionował, że przekroczył ustawowy termin do rozpoznania odwołania Skarżącej określony w art. 35 § 3 k.p.a., ale w okresie w którym było rozpatrywane odwołanie Skarżącej ilość spraw już w dniu przekazania akt przez organ I instancji uniemożliwiała niezwłoczne nadanie biegu sprawie. Okoliczność ta miała charakter obiektywny i nie wynikała z zaniedbań czy złej woli organu. Tym samym Organ wyraził stanowisko, że jego bezczynność nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga S. G. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] o odmowie udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej była zasadna. Uprawnienie sądów administracyjnych do oceny tego rodzaju skargi dawał art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej również "p.p.s.a."). Sąd, stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a orzekał na postawie akt sprawy, a tym samym Sąd był uprawniony do oceny działań organ w toku postępowania administracyjnego do dnia wniesienia skargi. Przy czym Sąd uwzględnia stan sprawy na dzień orzekania. W pierwszej kolejności należ wskazać, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a ), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają, następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (§ 3 zd. pierwsze tego artykułu), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania" (§ 3 zd. drugie ww. artykułu), gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 zd. ostatnie). Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Dopuszcza się również czynienie stronie zarzutu bezczynności w sytuacji odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 1983 r. SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24), np. w sytuacji pozostawienie podania bez rozpoznania, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia, w trybie art, 64 § 2 k.p.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r. I OPS 2/13, wskazane orzeczenie dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy, w tym twierdzenia organu o usprawiedliwionej czy nieusprawiedliwionej bierności. Bezczynność jest inną instytucją od przewlekłości postępowania, co wprost wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wskazanie nowego terminu nie chroni bowiem przed zarzutem przewlekłości, jeżeli okaże się, że postępowanie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy, Sąd stwierdził, po zapoznaniu się z aktami administracyjnymi, że stan faktyczny przedstawiony przez Skarżącą w skardze i Organ w odpowiedzi na skargę jest bezsporny. Skarżąca w piśmie z 28 maja 2018 r. wniosła odwołanie od decyzji z 25 kwietnia 2018 r., które do Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło 25 czerwca 2018 r. Z kolei 30 lipca 2018 r. do Organu wpłynęło pismo Skarżącej zatytułowane "Uzupełnienie odwołania". W dniu wniesienia skargi na bezczynność Organu, tj. 28 września 2018 r. postępowanie odwoławcze nie było zakończone. Termin do rozpoznania odwołania, wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. upłynął, a Organ nie skorzystał z instytucji przedłużenia terminu wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast 18 października 2018 r. Organ rozpatrzył odwołanie i wydał decyzję. Dlatego, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd w pkt I wyroku stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności. W tym miejscu, odnosząc się do wniosku Organu o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania, wyjaśnić należy, że art. 149 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r, przyznaje sądowi administracyjnemu trzy odrębne i samodzielne podstawy do oceny zachowania organu przy załatwianiu sprawy, z uwzględnieniem przedmiotu sprawy i tego na jakim etapie jest sprawa administracyjna w dniu orzekania. Oznacza to, że w sytuacji gdy przed rozpoznaniem skargi na bezczynność Sąd miał wiedzę, że postępowanie administracyjne zostało zakończone (np. w akta administracyjnych znajduje się stosowne rozstrzygnięcie bądź organ przekazuje rozstrzygnięcie w ślad za aktami administracyjnymi), to Sąd uznając, że skarga jest zasadna powinien wyłącznie stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności. Wówczas bezcelowym jest nie tylko zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ale również umarzanie postępowania sądowego w tym zakresie, w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z kolei dokonując oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości, wahań czy potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie te musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a. albowiem przekroczył miesięczny termin na rozpatrzenie odwołania trzykrotnie, a przy tym ani razu nie zastosował art. 36 k.p.a. W ocenie Sądu powyższe okoliczności, mimo, że naganne i godzące w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), to nie sposób jednak zakwalifikować ich jako świadczące o rażącym naruszeniu prawa przez Organ. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) i art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1044).