IV SAB/Wa 483/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. N. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o naruszenie stosunków wodnych I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku G. N. z dnia [...] maja 2019 r. w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania administracyjnego; III. stwierdza, że bezczynność organu administracji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz G. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiot zaskarżenia stanowi podniesiona przez G. N. bezczynność oraz przewlekłość Wójta Gminy [...] w prowadzeniu postępowania w sprawie zakłócenia stosunków wodnych. Stan sprawy przedstawia się następująco. G. N. w piśmie z 23 maja 2019 r. wystąpił o wszczęcie postępowania w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na obszarze działki o nr ew. [...], w obrębie wsi [...] , gm. [...] . Wójt Gminy [...] zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania zawiadomieniem z 28 maja 2019 r., a następnie pismem z 6 czerwca 2019 r. O przeprowadzeniu oględzin w sprawie zakłócenia stosunków wodnych. G. N. w piśmie z 25 czerwca 2019 r. złożył wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geologa, ewentualnie inżyniera melioracji wodnych. Wójt Gminy [...] w piśmie z 5 lipca 2019 r. zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] i Zarządu Zlewni w [...] o przekazanie kopii dokumentacji dotyczącej wydania pozwolenia wodnoprawnego wydanego w związku z inwestycją realizowaną przez D. N. na działkach [...] i [...] w obrębie wsi [...] , gm. [...] . Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] przy piśmie z 12 lipca 2019 r. przesłał operat wodnoprawny. Wójt Gminy [...] zawiadomił strony postępowania w piśmie z 2 września 2019 r. o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej na [...]września 2019 r., z której to po przeprowadzeniu sporządzono protokół. Wójt Gminy [...] zawiadomił strony postępowania w piśmie z 23 września 2019 r. o wyznaczeniu kolejnej rozprawy administracyjnej na [...] października 2019 r., z której to po przeprowadzeniu sporządzono protokół. Wójt Gminy [...] w piśmie z 18 października 2019 r. zawiadomił strony postępowania o przeprowadzeniu na żądanie stron oględzin w sprawie zakłócenia stosunków wodnych. G. N. w piśmie z 23 października 2019 r. wystąpił o udzielenie informacji o stanie sprawy. Następnie Wójt Gminy [...] wezwaniem z 4 listopada 2019 r. wezwał D. N. do przedstawienia dokumentów związanych z budową budynku inwentarskiego w urządzeniami towarzyszącymi na działkach [...] i [...] w obrębie wsi [...] , gm. [...] . Wójt Gminy [...] pismem z 29 listopada 2019 r. zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego. G. N. , w odpowiedzi na powyższe, w piśmie z 10 grudnia 2019 r. wniósł o podjęcie postępowania dowodowego. A. N. wraz z G. N. w piśmie z 6 lipca 2020 r. wniósł ponaglenie, a następnie 1 września 2020 r. założył za pośrednictwem operatora pocztowego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...], wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu oraz zobowiązanie go do załatwienia sprawy w terminie 30 dni. SKO w [...] postanowieniem z [...] września 2020 r. Nr [...] uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy [...] dodatkowy miesięczny termin do załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie to wpłynęło do Urzędu Gminy [...] 8 października 2020 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zawiadomieniem z 9 października 2020 r. G. N. wraz A. N. pismem z 15 października 2020 r. złożyli wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć. G. N. w piśmie z 15 października 2020 r. wystąpił do Sądu o nałożenie na organ grzywny w maksymalnej wysokości, natomiast w piśmie z tej daty do Wójta Gminy [...] wystąpił o przeprowadzenie dowodu z załączonych zdjęć. W odpowiedzi na skargę z 16 października 2020 r. Wójt Gminy [...] wniósł o odrzucenie skargi w całości i umorzenie postępowania sądowego. Wójt Gminy [...] decyzją z [...] października 2020 r. Nr [...] odmówił wydania decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych. SKO w [...], po rozpoznaniu odwołania G. N. , decyzją z [...] listopada 2020 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. G. N. w piśmie z 29 grudnia 2020 r. wystąpił do Sądu również o ustalenie osoby winnej bezczynności organu, zgodnie z art. 37 § 6 k.p.a. Pełnomocnik organu w piśmie z 5 lutego 2021 r. wniósł o oddalenie skargi wraz z wnioskami dowodowymi i wnioskiem o wymierzenie grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu tego pisma wskazano, że skarga została wydana przed wydaniem rozstrzygnięcia przez SKO w [...] w przedmiocie ponaglenie, co oznacza, że strona skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia. Podkreślono, że w ocenie organu, każda z podjętych czynności przez organ w toku prowadzonego postępowania dowodowego ma swoje uzasadnienie faktyczne oraz prawne, a samo postępowanie nie jest prowadzone w sposób przewlekły. G. N. ustosunkował się do takiego stanowiska organu w piśmie z 24 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., bezczynność występuje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36. Innymi słowy, organ jest bezczyny, gdy w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności lub prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Z kolei przewlekłość ma miejsce, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy administracyjnej (pkt 2 cyt. przepisu), przy czym ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw przewlekłości nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, które to wyczerpuje znamiona bezczynności. Jeżeli organ naruszy obowiązujący w danym postępowaniu termin załatwienia sprawy, to w takim przypadku będzie to zatem bezczynność, nawet gdyby przyczyną przekroczenia terminu było opieszałe prowadzenie postępowania administracyjnego. Bezczynność konsumuje bowiem przewlekłość. Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że działanie organu w kontrolowanym okresie wpisuje się w definicję bezczynności, ponieważ zwłoka w zakończeniu postępowania administracyjnego spowodowana była opieszałością organu, który na przestrzeni ponad dwóch lat nie załatwiły sprawy, ani nie skorzystał z zawiadomienia, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu okoliczność, że ponaglenie zostało rozpoznane po wywiedzeniu skargi nie czyni jej niedopuszczalną, gdyż warunkiem wyczerpania trybu zaskarżenia jest wniesienie ponaglenia, a nie jego rozpatrzenie. Wskazać również należy już na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie dochował terminów, o których mowa w art. 35 k.p.a. –decyzja została wydana [...] października 2020 r., a więc ponad czterech miesiącach od dnia złożenia wniosku. Okoliczność, że na obecnym etapie postępowania organ jest zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy na skutek decyzji SKO w [...] z [...] listopada 2020 r., pozostaje także irrelewantna dla stwierdzenia, że organ ten dopuścił się bezczynności, nie kończąc tego postępowania w terminach ustawowych. Ze względu na fakt, że do dnia wyrokowania Sąd nie powziął wiedzy, aby postępowanie administracyjne zakończyło wydanie rozstrzygnięcia, zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, o czym orzeczono w pkt I sentencji. Zestawienie treści akt ze stanowiskiem strony skarżącej i organu wyrażonych w pisma procesowych wskazuje, że czynnościom organu można przypisać cechy bezczynności. Wszystkie czynności procesowe organu, sprowadzające się w istocie do uzupełnienia materiału dowodowego, nie zostały dokonane w ramach czasowych przewidzianych w przepisach k.p.a. Co więcej, nawet biorąc pod uwagę okres ograniczeń w funkcjonowaniu urzędu w okresie od 13 marca do 24 maja 2020 r. ze względu na epidemię COVID-19, to bezczynność organu jest bezsprzeczna. Zakładając bowiem, że sprawa jest szczególnie skomplikowana, czego Sąd nie przesądza, i powinna zostać załatwiona w ciągu 2 miesięcy, to aktualnie organ przekroczył ten termin ponad trzynastokrotnie. Ponadto w trakcie postępowania, nawet mimo ponaglenia, organ nie zawiadomił stron o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. W stanie sprawy Sąd zobowiązany był zatem stwierdzić, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II i III sentencji. Znacznie przekroczono kodeksowe terminy dotyczące nawet postępowań w sprawach szczególnie skomplikowanych, przez co doszło do pogwałcenia prawa strony skarżącej do terminowego załatwienia jej sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu, bezczynność organu przez tak długi okres czasu nie mogła nie tylko zostać niezauważona, jak i odpowiednio niesankcjonowana. W sprawie zaszły więc podstaw do wymierzenia organowi grzywny w wysokości 2000 zł, o czym orzeczono w pkt IV sentencji. Sytuacja, w której strona skarżąca czeka przez okres ponad dwóch lat na rozstrzygnięcie organu nie pozostaje w zgodzie z regułami demokratycznego państwa prawa. Sąd podziela stanowisko, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Grzywna bowiem, jako środek dyscyplinujący o fiskalnym charakterze, powinna być wymierzana, gdy bezczynność (przewlekłość) nie jest w obiektywny sposób przez organ administracji publicznej uzasadniana. W ocenie Sądu, organ nie może zasłaniać się koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności dowodu z opinii biegłego, skoro uprzedni wniosek wnioskodawcy w tym zakresie został zignorowany, a sam organ wykazuje zasadność podejmowanych czynności w dość w zawoalowany sposób. Sąd stoi na stanowisko, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego może uwolnić organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością i adekwatnością, czego zabrakło. W stanie sprawy twierdzenia organu, który odwołuje się do skomplikowanego charakteru sprawy w przedmiocie zakłócenia stosunków wodnych, nie wyjaśniając jakie okoliczności chce udowodnić, a jakim zaprzeczyć, należy uznać za niewystarczające do ekskulpowania jego winny w niezachowaniu terminów. Jakkolwiek okres oczekiwania na opinie biegłego, stosownie do art. 35 § 5 k.p.a., nie podlega wliczeniu do terminu załatwienia sprawy, to jednak kwestia dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i związane z tym zapoznanie się z opinią biegłego, nie mogą usprawiedliwiać zwłoki w załatwieniu sprawy. Podejmowanie czynności w postępowaniu wyjaśniającym nie zwalnia organu również od uczynienia zadość obowiązkom wynikającym z art. 36 k.p.a. Zdaniem Sądu, uznając nawet zasadności podjętych czynności dowodowy, czego Sąd nie przesądza, nie można uznać, że działania podejmowane były zgodnie z zasadami określonymi w przepisach k.p.a. Czynności podejmowane były w znacznych odstępach czasu, między kolejnymi pismami zachodziły kilkutygodniowe, nieuzasadnione przerwy. Okoliczności usprawiedliwiającej nie może stanowić też konieczność oczekiwania na korespondencję od innych organów, skoro to czynność typowa dla prowadzenia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, bez znaczenia pozostaje również fakt wysłania akt sprawy z ponagleniem organowi wyższego stopnia. W takiej sytuacji, odmiennie niż to ma miejsce przy wniesieniu odwołania, organ nie utracił kompetencji do rozpoznania wniosku i mógł podejmować niezbędne czynności procesowe dysponując uprzednio sporządzonymi kopiami akt sprawy. W stanie sprawy trudno zatem przyjąć, że ma miejsce załatwienie sprawy administracyjnej, czyniące zadość wymaganiom dobrej administracji. Z tego względu orzeczona grzywna ma stanowić środek o charakterze prewencyjnym, mający zdyscyplinować organ do załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez Sąd. Na marginesie Sąd zauważa, że w aktualnym stanie prawnym przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz organu od strony skarżącej, z wyjątkami określonymi w art. 203 i 204 p.p.s.a. Co natomiast dotyczy wniosku o ustalenie osoby winnej zaistniałej w sprawie bezczynności, to wskazać należy, że adresatem normy z art. 37 § 6 k.p.a. jest organ, który rozpatruje ponaglenie, z tego względu załatwienie tego wniosku leży poza kompetencjami Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 oraz art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł jak sentencji. W przedmiocie kosztów rozstrzygnięto na podstawie art. 200 (pkt V sentencji), a na zasądzoną od organu na rzecz strony skarżącej kwotę składa się wpis od skargi (100 zł).