IV SAB/Wa 485/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. R. na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o ponowne rozpoznanie zgłoszenia dotyczącego kandydowania na wolne stanowisko prokuratora Biura Lustracyjnego i ponowne doręczenie zawiadomienia o pozostawieniu zgłoszenia bez dalszego rozpoznania postanawia: odrzucić skargę. E. R. w piśmie z dnia 20 października 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu 1. w sprawie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 29 lipca 2015 r. o ponowne rozpoznanie zgłoszenia z dnia 12 maja 205 r. dotyczącego kandydowania na wolne stanowisko [...], zarzucając naruszenie art. 35 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego i wnosząc o: a. stwierdzenie, że organ (Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu) dopuścił się bezczynności, b. zobowiązanie organu (Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu) do wydania decyzji korygującej decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...], c. zobowiązanie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu do uznania uprawnienia do uzupełniania przez skarżącą zgłoszenia na utworzone stanowisko [...] i wezwanie jej do usunięcia braku formalnego – uzupełniania wykazu prowadzonych spraw, d. wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania w całości decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] o pozostawieniu bez dalszego rozpoznania zgłoszenia skarżącej z dnia 12 maja 2015 r. z uwagi na jej nieważność, jako wydanej bez podstawy prawnej 2. oraz w sprawie wniosku z dnia 12 sierpnia 2015 r. o ponowne doręczenie decyzji dotyczącej pozostawienia bez dalszego rozpoznania zgłoszenia skarżącej z dnia 12 maja 2015 r. dotyczącego kandydowania na wolne stanowisko [...] lub uznanie decyzji za doręczoną w dniu 23 lipca 2015 r., zarzucając naruszenie art. 35 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wnosząc o: a. stwierdzenie, że organ (Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu) dopuścił się bezczynności, b. zobowiązanie organu (Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu) do wydania decyzji – odpowiedzi na pismo z dnia 12 sierpnia 2015 r., c. zobowiązanie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu do uznania, że decyzja informująca o pozostawieniu bez dalszego rozpoznania zgłoszenia z dnia 12 maja 2015 r. dotyczącego kandydowania na wolne stanowisko [...] została doręczona skarżącej w dniu 23 lipca 2015 r. w siedzibie organu administracji publicznej Biurze Lustracyjnym Instytutu Pamięci Narodowej w Warszawie, d. zobowiązanie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu do doręczenia decyzji informującej o pozostawieniu bez dalszego rozpoznania zgłoszenia z dnia 12 maja 2015 r. dotyczącego kandydowania na wolne [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa, zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie bowiem z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów i postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Ostatnią z powołanych norm konstytucyjnych ustawodawca rozwinął w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zasadę pozytywnego określenia właściwości sądów administracyjnych konkretyzują w głównej mierze przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa. W pierwszej kolejności należy powołać art. 3 § 1 i 2 ppsa stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Pozytywne określenie właściwości oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-8 ppsa oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 ppsa. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 ppsa, oczywiście ze szczególnym uwzględnieniem prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz powołanej już zasady domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji). E. R. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniła bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komicji Ścigania przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie rozpatrzenia jej pism: z dnia 29 lipca 2015 r. (o ponowne rozpoznanie zgłoszenia z dnia 12 maja 2015 r. dotyczącego kandydowania na wolne stanowisko [...]) i z dnia 12 sierpnia 2015 r. (o ponowne doręczenie pisma z dnia [...] czerwca 2015 r., określonego przez skarżącą jako "decyzja", którym poinformowano ją o pozostawieniu zgłoszenia z dnia 12 maja 2015 r. bez dalszego rozpoznania). Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.) Prokuraturę stanowią Prokurator Generalny oraz podlegli mu prokuratorzy powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Prokurator Generalny jest naczelnym organem prokuratury. Stosownie natomiast do treści art. 17 ust. 3 powołanej ustawy Prokuraturą Generalną kieruje Prokurator Generalny, który jest prokuratorem przełożonym prokuratorów powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. W świetle zaś art. 11 ust. 1 tej samej ustawy prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury powołuje Prokurator Generalny na wniosek Krajowej Rady Prokuratury, przy czym, zgodnie z art. 45 ust. 1 tejże ustawy, stosunek służbowy prokuratora nawiązuje się z chwilą doręczenia zawiadomienia o powołaniu. Z kolei prokuratorów Biura Lustracyjnego, stosownie do treści art. 19 ust. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2014 r., poz. 1075 ze zm. – dalej ustawa o IPN), powołuje Prokurator Generalny na wniosek Krajowej Rady Prokuratury. W orzecznictwie sądów administracyjnych niekwestionowane jest stanowisko (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2146/11, z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1897/11, z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 561/15), zgodnie z którym odmowa powołania na stanowisko prokuratora nie podlega zaskarżeniu do żadnego sądu. Sądy administracyjne (między innymi w przywołanych postanowieniach) przyjmują jednolicie, że stosunek pracy prokuratora, między innymi z uwagi na jego rangę oraz gwarancje trwałości zatrudnienia (art. 16 ustawy o prokuraturze), choć expressis verbis powstaje na skutek powołania, to de facto stanowi stosunek pracy, powstały na skutek mianowania (quasi mianowania). Z tego też względu ustawodawca przyjmuje, że tylko Prokurator Generalny ma uprawnienie do powoływania (oraz odwoływania) prokuratorów, jak również ich awansowania na wyższe stanowisko służbowe. Uprawnienie to należy bowiem do zakresu dyskrecjonalnej władzy Prokuratora Generalnego, a więc nie tylko należy do jego wyłącznej kompetencji, ale i do jego uznania. Jakkolwiek skarżąca nie kwestionuje we wniesionej skardze bezczynności Prokuratora Generalnego w powołaniu jej na stanowisko [...], lecz zaniechania innego organu (Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu) w zakresie rozpatrzenia jej wniosków, to nie ulega wątpliwości, że wnioski te zostały przez nią złożone w toku procedury związanej z powołaniem na stanowisko [...]. Skarżąca żąda w nich bowiem ponownego rozpoznania jej zgłoszenia na wolne stanowisko prokuratorskie oraz ponownego doręczenia jej pisma (określanego przez nią jako "decyzja"), którym zawiadomiono ją o pozostawieniu (na podstawie art. 14b ust. 4 ustawy o prokuraturze) jej zgłoszenia bez dalszego rozpoznania. Mając powyższe na względzie, należy wskazać, że cała procedura związana z pozostawieniem bez rozpatrzenia zgłoszenia na wolne stanowisko [...] została szczegółowo określona w ustawie o prokuraturze. Nie przewiduje ona możliwość zaskarżenia do sądu (w tym również sądu administracyjnego) ani czynności, ani zaniechań organów właściwych w tym zakresie. W ocenie Sądu, skoro zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa brak jest podstaw prawnych do przyjęcia poglądu o dopuszczalności zaskarżenia aktu Prokuratora Generalnego o odmowie powołania na stanowisko prokuratora, to argumentując a fortiori, takiemu zaskarżeniu nie może również podlegać zawiadomienie o pozostawieniu zgłoszenia na wolne stanowisko [...] bez dalszego rozpoznania (zob. też powołane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 561/15, w którym stwierdzono brak podstaw do przyjęcia poglądu o dopuszczalności zaskarżenia aktów, podejmowanych w toku procedury związanej z powołaniem na stanowisko prokuratora). W konsekwencji, kontroli sądu administracyjnego nie będą podlegać także ewentualne zaniechania organów właściwych w powyższym zakresie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 52 § 3 ppsa, orzekł jak w postanowieniu.