IV SAB/Wa 487/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący - sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4.04.2016 r. skargi H. W. na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na pytania postanawia: odrzucić skargę. H. W. 3 listopada 2015 r. wniosła do Sądu skargę na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na zawarte w pismach Skarżącej pytania dotyczące ubezpieczeń społecznych w kontekście podwyższenia wieku emerytalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. W ocenie Sądu przedmiot zaskarżenia (bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na zawarte w pismach Skarżącej pytania dotyczące ubezpieczeń społecznych w kontekście podwyższenia wieku emerytalnego) nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 10 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją", ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Kontroli sądów administracyjnych poddana została m. in. działalność władzy wykonawczej w zakresie zgodności z prawem działania administracji publicznej (art. 184 Konstytucji). Konstytucja w art. 80 stanowi, że każdy ma prawo wystąpienia, na zasadach określonych w ustawie, do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej. Zakres i sposób działania Rzecznika Praw Obywatelskich określa ustawa. Właściwym aktem normatywnym jest w tej mierze ustawa z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1648 ze zm.), która stosownie do art. 208 ust. 1 Konstytucji określa zakres i sposób działania Rzecznika, jego powołanie i obowiązki. W myśl art. 210 Konstytucji Rzecznik Praw Obywatelskich jest w swojej działalności niezawisły, niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach określonych w ustawie. Specyficzna pozycja ustrojowa Rzecznika Praw Obywatelskich - jego samodzielność, odrębność i niezależność od pozostałych organów państwa - wyklucza, aby o celowości podjęcia lub niepodjęcia konkretnej sprawy, a także sposób jej podjęcia, orzekał sąd administracyjny. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do wkraczania w sferę tej niezawisłości konstytucyjnej. Sprzeczne z zasadą niezawisłości Rzecznika Prawa Obywatelskich byłoby ponoszenie odpowiedzialności za niepodjęcie sprawy zgłoszonej we wniosku jakiegokolwiek podmiotu. Podjęcie działań przez Rzecznika Praw Obywatelskich ma zawsze fakultatywny charakter. Ocena potrzeby skorzystania z owego uprawnienia stanowi wyłączną domenę Rzecznika Praw Obywatelskich, bowiem jest on samodzielnym organem konstytucyjnym, organem ochrony prawa, niezależnym od pozostałych organów państwa, które nie dysponują wobec niego żadnymi kompetencjami pozwalającymi na kierowanie jego działalnością czy egzekwowanie jego odpowiedzialności. Zgodnie z art. 208 Konstytucji Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela, określonych w Konstytucji oraz innych aktach normatywnych. W tym stanie rzeczy, skoro działania Rzecznika Praw Obywatelskich pozostają w sferze jego konstytucyjnej niezawisłości statuowanej w art. 210 Konstytucji, zaniechanie ich podjęcia nie może być kwalifikowane jako bezprawne, bowiem znajduje oparcie w treści art. 11 ust. 1 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, w świetle którego Rzecznik po zapoznaniu się z każdym skierowanym do niego wnioskiem może: 1) podjąć sprawę, 2) poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania, 3) przekazać sprawę według właściwości albo 4) nie podjąć sprawy - zawiadamiając o tym wnioskodawcę i osobę, której sprawa dotyczy. W szczególności należy wskazać, że czynności podejmowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich nie są nie tylko decyzjami i postanowieniami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3, ale nie są również czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Z przywołanego przepisu można bowiem wnioskować, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym. Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego. W przypadku aktów i czynności Rzecznika Praw Obywatelskich element władztwa administracyjnego nie występuje. Nie mogą być one więc uznane za akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, a co za tym idzie - skarga na bezczynność w ich wydaniu lub podjęciu jest niedopuszczalna. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.