IV SAB/Wa 49/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 30 maja 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku B. S. z [...] lipca 2017 r. w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz B. S. sumę pieniężną w kwocie 250 zł (dwieście pięćdziesiąt) złotych; 4. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 300 (trzysta) złotych; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej B. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. B. S., zwana dalej "Wnioskodawcą", wniosła skargę, zarzucając organowi administracji bezczynność przy rozpatrywaniu jej żądania odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości, przejętej na własność jednostki samorządu terytorialnego, w związku z decyzją Prezydenta [...] z [...] czerwca 2014 r. Uzasadniając skargę wskazano: - 12 marca 2017 r. Wnioskodawca wystąpił do organu administracji, stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), z ofertą uzgodnienia odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości; wskazano w niej termin - 30 kwietnia 2017 r., w którym oczekiwano zajęcia stanowiska, - pomimo upływu zakreślonego terminu organ administracji nie zareagował na złożoną ofertę; również w inny sposób nie wykazał zainteresowania prowadzeniem uzgodnień, - 2 maja 2017 r. Wnioskodawca ponownie wezwał organ do przedstawienia stanowiska w przedmiocie akceptacji zaproponowanej kwoty odszkodowania albo przedstawienia kwoty w innej wysokości; jednocześnie wyznaczono termin - 4 czerwca 2017 r. - na dokonanie powyższego wraz z informacją, że wezwanie jest ostateczne, - pomimo upływu zakreślonego terminu organ administracji nie zareagował na złożoną ofertę; nie wykazał też w inny sposób zainteresowania prowadzeniem uzgodnień, - 4 czerwca 2017 r. Wnioskodawca kolejny raz wezwał organ do przedstawienia stanowiska w przedmiocie akceptacji zaproponowanej kwoty odszkodowania albo przedstawienia kwoty w innej wysokości; jednocześnie wskazano 5 lipca 2017 r. jako nieprzekraczalny termin, wraz z informacją, że wezwanie jest ostateczne, - pomimo upływu zakreślonego terminu organ nie zareagował na złożoną ofertę; nie wykazał też w inny sposób zainteresowania prowadzeniem uzgodnień, - 10 lipca 2017 r. Wnioskodawca skierował do organu wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości; sprawa została zarejestrowana; do akt sprawy Wnioskodawca złożył niezbędną, wymaganą dokumentację, - po blisko 3 miesiącach bezczynności - 11 września 2017 r. - Wnioskodawca skierował do Wojewody [...] ponaglenie w przedmiotowej sprawie; organ administracji przekazał je dopiero po 36 dniach - na dwukrotnie skierowane przez Wojewodę [...] wezwanie; rażąco uchybił tym terminowi określonemu w art. 37 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", - postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Wojewoda [...] uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył organowi termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia - do 3 miesięcy od otrzymania postanowienia, - pomimo upływu 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania organ administracji nie rozstrzygnął sprawy; nie podjął w tym czasie jakichkolwiek czynności, zmierzających do jej rozpoznania; nie wyznaczył też innego, niż określony w art. 35 § 3 K.p.a., terminu załatwienia sprawy; pomimo upływu 40 dni od wydania postanowienia z 3 listopada 2017 r. organ nadal nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie. W skardze wniesiono o: - zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia akt, - stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się bezczynności i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi administracji grzywny, w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), - przyznanie Wnioskodawcy od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, - zobowiązanie Prezydenta [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wskazano: - w związku z ponagleniem, postanowieniem z [...] listopada 2017 r. wyznaczono organowi termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia - do trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia w sprawie (do 13 lutego 2018 r.), - z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego podstawę prawną danej sprawy, wynika, że wszczęcie postępowania o ustalenie wysokości i wypłaty odszkodowania w trybie administracyjnym musi być poprzedzone cywilnymi rokowaniami pomiędzy byłym i obecnym właścicielem gruntu, wydzielonego pod drogę publiczną; dopiero gdy nie dojdzie do porozumienia w drodze rokowań, obowiązek odszkodowawczy jest realizowany w drodze administracyjnej - przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania; postępowanie administracyjne może być zatem wszczęte po przeprowadzeniu pomiędzy zainteresowanymi stronami stosownych rokowań i ich udokumentowaniu, - właściwy do spraw uzgodnień cywilnoprawnych, Wydział [...], pismem z 4 stycznia 2018 r. poinformował, że nie został spełniony warunek konieczny do przeprowadzenia uzgodnień, w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami; w świetle powołanego stanowiska podjęto czynności, zmierzające do rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie administracyjnym, - niezależnie od powyższego terminy zgromadzenia materiału dowodowego w poszczególnych sprawach wynikają z indywidualnych okoliczności sprawy i wielości stron postępowania, a - w przypadku skomplikowanego stanu prawnego - konieczności weryfikacji dokumentacji źródłowej i przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego; organ administracji musi - kierując się zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a. - podjąć wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; mając na względzie nałożony nań obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe (art. 77 § 1 K.p.a.) - aby w sposób pewny, a nie jedynie prawdopodobny, ustalić wszelkie okoliczności dotyczące gruntu objętego wnioskiem - termin rozpoznania konkretnej sprawy może zdecydowanie odbiegać od wskazanego w art. 35 K.p.a., - postępowanie odszkodowawcze wiąże się z dysponowaniem środkami publicznymi; powinno być więc prowadzone szczególnie wnikliwie i rzetelnie; nie można pomijać przy tym szczególnej analizy wszelkiego rodzaju informacji, pochodzących z posiadanych dokumentów, zapisów, archiwów o ewentualnych postanowieniach o zasiedzeniu, oświadczeniach o zrzeczeniu się prawa własności nieruchomości, dokumentach wywłaszczeniowych czy też porozumieniach i oświadczeniach o rezygnacji z odszkodowania za odjęcie prawa własności gruntu, przeznaczonego pod drogę, - unormowania zawarte w powołanym na wstępie przepisie, dotyczącym gruntów wydzielonych pod drogi, wymagają uzyskiwania niezbędnych opinii, informacji oraz dokumentów - np. z Biura Geodezji i Katastru (chociażby dotyczące przełożenia działek ze starego oznaczenia na nowe, i in.) - a także analizy decyzji administracyjnych i wyroków, zapadłych dotychczas w postępowaniu; w razie wątpliwości organ administracji publicznej ma obowiązek pozyskać dokumenty spoza Urzędu, w tym potwierdzające tytuł prawny do nieruchomości (w przypadku nieaktualnych wpisów lub ostrzeżeń w księdze wieczystej, bądź jej braku), jak np.: akt notarialny sprzedaży, akt własności ziemi, prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub akt notarialny poświadczenia dziedziczenia; w niektórych przypadkach niezbędna jest analiza przedłożonych tytułów prawnych do nieruchomości. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku czyniło temu zadość wystąpienie do wojewody [...] z 11 września 2017 r., rozpatrzone zresztą poprzez wydanie postanowienia z [...] listopada 2017 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza jednak możliwości uznania, że organ pozostaje w bezczynności. Trafnie opisano przebieg sprawy w skardze oraz odpowiedzi na nią. Ponowne jej referowanie byłoby niezasadne. Co potwierdzają także akta sprawy, od czasu skierowania wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania (z 10 lipca 2017 r.) organ administracji nie podejmował czynności, zmierzających do załatwienia danej sprawy. Terminy jej załatwienia zakreślały wskazane wyżej przepisy 35 K.p.a. Słusznie wprawdzie zauważa organ administracji, że kwestia wypłaty odszkodowania może stanowić sprawę złożoną i skomplikowaną, wymagająca analizy rejestrów czy szeregu konkretnych dokumentów. Na załatwienie tego rodzaju spraw przewidział jednak prawodawca termin dwumiesięczny. O ile konieczne było natomiast podjęcie dodatkowych czynności, które wykluczyły załatwienie sprawy w terminie, zakreślonym generalnie w art. 35 § 3 K.p.a. - np. wobec potrzeby wystąpienia do innych organów czy instytucji o udzielenie informacji, - organ administracji był obowiązany wskazać realny termin załatwienia sprawy oraz wyjaśnić Wnioskodawcy przyczyny zwłoki (art. 36 K.p.a.). Do terminu zakreślonego art. 35 § 3 nie wlicza się przy tym okresów zwłoki niezależnych od organu – jak brak terminowego udzielenia koniecznych informacji przez inny właściwy organ czy instytucje, szczególne trudności związane z doręczeniem korespondencji itp.(art. 35 § 5 K.p.a.). W rozpatrywanym przypadku nie miało to miejsca. Nie może mieć znaczenia - przywoływana w odpowiedzi na skargę - reguła, że postępowanie w przedmiocie odszkodowania wszczyna się dopiero, gdy nie zostanie osiągnięte porozumienie, w ramach negocjacji. W rozpatrywanym przypadku dany wymóg został spełniony, wobec skierowania przez Wnioskodawcę oferty (okoliczność niesporna), która nie została zaakceptowana. Nie udzielono nań nawet odpowiedzi, mimo późniejszych wezwań. Skoro ofertę przedstawiono jeszcze przed żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, okresy gdy - już po wpływie wniosku o orzeczenie o odszkodowania - było rozważane, czy nie jest możliwe zaakceptowania uprzedniej propozycji Wnioskodawcy, nie mogą być uwzględnione jako etap rozpatrzenia żądania orzeczenia o odszkodowaniu w drodze decyzji. Bez znaczenia dla wyniku sprawy jest natomiast sama - sygnalizowana w skardze – okoliczność, że - pomimo kierowania kilku wezwań - Miasto nie odpowiadało na oferty Wnioskodawcy. Okres przed żądaniem wszczęcia postępowania nie może być traktowane w kategorii bezczynności, w rozumieniu K.p.a. Żadne przepisy nie zakreślają bowiem konkretnego terminu na zajęcie stanowiska wobec złożonej oferty. W takim przypadku oczekiwanie Wnioskodawcy przez szereg miesięcy stanowiło wyłącznie następstwo jego własnej decyzji. Nie wnosił on wówczas o wszczęcie postępowania administracyjnego, gdzie terminy załatwienia sprawy zakreślają konkretne regulacje. Oceniając bezczynność organu, jako niemającą charakteru rażącego, Sąd miał na uwadze stan sprawy na dzień wniesienia skargi. Miało to miejsce w grudniu 2017 roku. Skoro żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego skierowano w lipcu, zaś ustawowy termin załatwienia danej sprawy, która niewątpliwie należy do skomplikowanych, wynosi generalnie do dwóch miesięcy, opóźnienie w rozpatrzeniu żądania wynosiło około trzech miesięcy (okres październik – grudzień). Na dzień wniesienia skargi nie wyekspirował także termin, zakreślony postanowieniem wojewody [...]. Nie oznacza to wprawdzie, jakoby organ nie pozostawał w zwłoce przy załatwieniu danej sprawy - o takim rozumieniu skutków wydania danego postanowienia można wnosić z treści odpowiedzi na skargę - lecz bezczynności przy załatwieniu danej sprawy nie można uznać za rażącą. Wobec wskazanych okoliczności sprawy nie znajduje uzasadnienia żądanie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości czy też zasądzenia na rzecz Skarżącej najwyższej przewidzianej sumy pieniężnej. Adekwatną - wobec oczekiwania przez Skarżącą na podjęcie przez organ czynności w sprawie - jest 250 zł (50 zł za każdy miesiąc, gdy żadne czynności nie były podejmowane), zaś 300 zł jako grzywna - przy uwzględnieniu trzymiesięcznej bezczynności organu, względem terminu, określonego w K.p.a. (100 zł na miesiąc). Należy podkreślić, że przyznana Skarżącej suma pieniężna nie stanowi zadośćuczynienia za ewentualne szkody materialne, jakie mogła ponieść wobec zwłoki przy załatwieniu jej sprawy (mogą być one objęte roszczeniem na drodze cywilnoprawnej), zaś grzywna ma mieć wyłącznie charakter dyscyplinujący organ dla terminowego załatwienia spraw. Wyznaczając termin załatwienia sprawy na 3 miesiące Sąd miał na uwadze, że w sprawie - na dzień wniesienia skargi - nie podjęto jeszcze żadnych czynności, zaś ustalenie odszkodowania może wymagać zlecenia sporządzenia opinii rzeczoznawcy majątkowego. Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącej o zobowiązanie organu do podjęcia określonych czynności, wobec braku ku temu podstaw prawnych. Zakres kompetencji sądów administracyjnych określony ustawą nie przewiduję dla nich uprawnienia w danym zakresie. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-4 sentencji wyroku. W pkt 5 sentencji wyroku zasądzono zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 wskazanej ustawy. Jest to kwota uiszczona tytułem wpisu od skargi. ----------------------- 4