IV SAB/Wa 490/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A.N. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Ministra Infrastruktury i Budownictwa) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania aktu administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku A.N. z dnia 28 marca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Rozwoju dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego A.N. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 4 listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła za pośrednictwem Ministra Infrastruktury i Rozwoju skarga A.N. na bezczynność w/w organu w sprawie nierozpoznania jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), ozn. hip. "[...]" dz.a., [...]. Skarżący wniósł także o stwierdzenie, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu w trybie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zmianami) do wydania w określonym przez Sąd terminie, nie dłuższym niż 1 miesiąc od daty uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, decyzji administracyjnej kończącej w I instancji postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek strony skarżącej został przekazany Ministrowi do rozpoznania przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. W dniu 17 marca 2014 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i wyznaczono termin załatwienia sprawy do 31 maja 2014 r. Następnie, pismem z dnia 16 marca 2015 r. wyznaczono kolejny termin jej załatwienia do 30 czerwca 2015 r. Ten termin upłynął także bezskutecznie. W sierpniu 2015 r. po licznych monitach skarżącego Ministerstwo wezwało go do złożenia do akt postanowienia spadkowego, które niezwłocznie zostało przedłożone. Niniejsza skarga została poprzedzona złożonym w dniu 2 listopada 2015 r. organowi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że po wszczęciu postępowania w dniu 17 marca 2014 r. poinformował strony o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w terminach przewidzianych przez art. 35 k.p.a. W dniu 16 marca 2015 r. ponownie poinformował strony o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w terminach przewidzianych przez art. 35 k.p.a. Dnia 4 sierpnia 2015 r. do organu wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei dnia 25 sierpnia 2015 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] o wydanie odpisów postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po S.Z. i T.O. Jednocześnie wystąpił do pełnomocnika skarżącego o złożenie do akt sprawy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M.Z. W dniu 4 listopada 2015r. wpłynęła skarga na bezczynność organu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podkreślił, że postępowania dotyczące decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości są postępowaniami dotyczącymi decyzji wydanych sprzed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, ustalenia stron czasochłonne, a materiał dowodowy niepełny. Normą jest również, że inne postępowania prowadzone w Wydziale Gruntów [...] obejmują kilkaset osób. Sprawy rozpatrywane są według kolejności wpływów oraz stanu zgromadzonego w nich materiału dowodowego i bieżących potrzeb dowodowych. Niemniej duża ilość spraw wymagających zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz ustalenia stron, w sytuacji gdy dostępne rejestry są nieaktualne (dane z ewidencji gruntów, ksiąg wieczystych) uniemożliwia, przy ograniczonych zasobach, dochowanie terminów wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Również bardzo duża ilość spraw prowadzonych przez każdego z referentów (ponad 100) uniemożliwia wyprowadzenie zaległości w krótkim czasie i z tego powodu nadal mogą zdarzyć się sytuacje lub sprawy, w których czynności nie były podejmowane lub podejmowane z uchybieniem terminów procesowych. W dniu [...] grudnia 2015r. organ wydał decyzję Nr [...] na mocy której stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), ozn. hip. "[...]" dz.a., [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując oceny wniesionej skargi, Sąd uznał, że jest ona uzasadniona w zakresie w jakim zarzuca organowi bezczynność. Bezczynność organu zachodzi bowiem wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Trzeba podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako ppsa. Sąd stwierdza, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie są sporne. Jak wynika z akt administracyjnych wnioskiem z dnia 28 marca 2013r., który został fizycznie przekazany do Ministra 12 listopada 2013r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...], znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), ozn. hip. "[...]" dz.a., [...]. Zawiadomieniem z dnia 17 marca 2014r. organ wszczął postępowanie w sprawie, informując jednocześnie strony o trybie i przesłankach jakie winny być spełnione aby doszło do wydania żądanej decyzji oraz, iż przewiduje wydać decyzję do 31 maja 2014r. Następnie w dniu 16 marca 2015r. poinformował strony, że przewidywany termin załatwienia sprawy to 30 czerwca 2015r. Z kolei dnia 25 sierpnia 2015 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] o wydanie odpisów postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po S.Z. i T. O. Jednocześnie wystąpił do pełnomocnika skarżącego o złożenie do akt sprawy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M.Z. Stosowne dokumenty zostały nadesłane przez pełnomocnika skarżącego w dniu 27 sierpnia 2015r. (postanowienie Sądu z dnia [...] grudnia 2012r. Sygn. akt [...] - k. 022- 023 akt sprawy), oraz przez Sąd w dniu [...] października 2015r. (k-024-027 akt sprawy). W dniu [...] grudnia 2015r. organ wydał stosowną decyzję. W ocenie Sądu analiza akt sprawy nie budzi wątpliwości, iż prawie 2 letnia okres prowadzenia postępowania, w tym kilkanaście miesięcy (17) całkowitej bezczynności, oznacza, że słusznie strona skarżąca zarzuca organowi bezczynność. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie Ministra pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że z nieuzasadnianych przyczyn przez w/w okres po wszczęciu postępowania nie podjął on żadnej czynności w sprawie. Pomimo tego, że dwukrotnie zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a, zakreślał on termin wydania rozstrzygnięcia, to nie informował on stron o przyczynach zwłoki, jak również nie dochował zakreślonych terminów. Stosowne czynności w sprawie podjął zaś dopiero po wezwaniu go na usunięcia naruszenia prawa przez pełnomocnika skarżącego w sierpniu 2015r. Takie procedowanie w ocenie Sądu podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Zasady ogólne wyrażone wart. 6-16 k.p.a nie są bowiem tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 k.p.a, który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 k.p.a, należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego należało uznać za uzasadniony. Mając na uwadze, że przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, organ w dniu [...] grudnia 2015r. wydał stosowną decyzję, Sąd uznał za zasadne umorzenie w oparciu o art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo-uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie- sąd stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro organ przez prawie 2 lata nie rozpoznał wniosku skarżącego, nie informując go przy tym o przyczynach zwłoki. Sąd uznał zatem, że bezczynność organu ustalona od podjęcia postępowania do dnia wyrokowania jest nadzwyczaj naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak jakiejkolwiek aktywności organu przez bardzo długi okres. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a, Sąd z urzędu orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, biorąc pod uwagę zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności przekraczającej wielokrotnie maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 p.p.s.a w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punktach 2-4 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 powołanej ustawy.