IV SAB/Wa 493/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. F. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku J. F. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...] orzekającej o odszkodowaniu za nieruchomość położoną w [...] przy ul.[...], stanowiącej działki nr [...] i [...] z obrębu [...]; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 1400 (tysiąc czterysta) złotych; 5. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. F. sumę pieniężną w wysokości 700 (siedemset) złotych; 6. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 04.09.2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Wojewody [...] wpłynęła skarga J. F., na bezczynność ww. organu w zakresie nierozpoznania jego wniosku z 14 listopada 2016r. (uzupełnionego wnioskiem z 21 lipca 2017r.) o stwierdzenie nieważności decyzji Naczenika Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1977r., znak [...], decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 1978r. znak [...] i decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] czerwca 1978r. znak : [...], w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o pow. 23 765 m2, położonej przy ul. [...] w [...]. Skarżący wniósł o wydanie przez organ stosowynych decyzji, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażacym naruszneiem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a oraz zasądzenie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej wynoszącej połowę grzywny. Skarżący wniósł również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Wojewoda od 2 lat unika rozpoznania sprawy, pomimo tego, że materiał dowodowy jest kompletny. Wyjaśnił również, że 20 sierpnia 2018r. wniósł zgodnie z art. 37 k.p.a zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Wojewodę sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z [...] października 2018r. Nr [...] po rozpoznaniu wniosku skarżącego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] czerwca 1978r. znak: [...] orzekajacej o odszkodowaniu za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę nr [...] o pow. 11 183 m2 z obrębu [...] oraz nr [...] o pow. 12 582 m2 z obrębu [...]. Z kolei decyzją z [...] października 2018r. Nr [...]. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 1978r. znak [...] i Naczenika Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1977r., znak [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi w zakresie w jakim zarzucono organowi bezczynność. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz, 1302 ze zm.), kognicja sądu administracyjnego obejmuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa wart. 3 § 2 pkt 1- 4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Istotę bezczynności oddaje w pełni teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013r. sygn. akt I SAB/Wa 590/13 (LEX nr 1406499), w której stwierdzono, że bezczynność organu zachodzi, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy tak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też nie. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 16 października 2017 r. o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i § 2 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i § 2 kpa wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym wart. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań w postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt, wniosek skarżącego z 14 listopada 2016r. wpłynął do organu 16 listopada 2016r.. Po wpłynięciu wniosku organ podjął czynności zmierzające do zgromadzenia akt sprawy {pismo z 29 listopada 2016r" 10 stycznia 2017r., 28 marca 2017r. i 12 maja 2017r.) Pismem z 21 grudnia 2017r. organ poinformował strony o zgromadzeniu akt i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgodnie z art. 10 k.p.a. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 36 k.p.a, że sprawa zostanie rozpoznana do 31 marca 2018r. W ocenie zatem Sądu, uznać należy, że w okresie od [...] kwietnia 2018r. do [...] października 2018r (wydania decyzji w sprawie), tj. przez ponad 6 miesięcy organ pozostawał w bezczynności. Nie można bowiem uznać, aby podejmowane przez niego w tym okresie czynności zmierzały do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Wprawdzie pismem z 15 maja 2018r. organ wystąpił do skarżącego z żądaniem doprecyzowania czego dotyczy jego wniosek, jednak w ocenie Sądu już z wniosku ją wszczynającego wynikał zakres żądania strony. Podnieść również należy, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 kpa, a to z tej przyczyny, że podczas trwającego prawie 2 lata postępowania tylko raz poinformował skarżącego o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia i co więcej nie zachował terminu wskazanego przez siebie. Takie działanie organu w ocenie Sądu stanowi rażące naruszenie art. 12, art. 35 i 36 § 1 kpa. Wprawdzie przepis art. 36 kpa nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Zasady ogólne wyrażone wart. 6-16 kpa nie są tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SAIKa 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 kpa, który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 kpa, należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki. W niniejszej sprawie organ postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w zawinionej zwłoce w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem z 14 listopada 2016 r. złożonym przez skarżącego. Mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania i czynności podjęte przez organ, termin do jej załatwienia - nawet jeśliby przyjąć, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter w sumie- został ponad 10 krotnie przekroczony maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy, przy czym już po zgromadzeniu akt organ bez uzasadnionej przyczyny nie podejmował ponad 6 miesięcy rozstrzygnięcia. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ w konsekwencji, jak wskazał powyżej Sąd dopuścił się bezczynności, co uzasadnia uwzględnienie skargi, jako że organ naruszył art. 35 § 1 i § 3 kpa i korespondujący z nim art. 12 § 1 i § 2 kpa oraz art. 36 § 1 kpa. Powyższe okoliczności przemawiają również za uznaniem, że bezczynność Wojewody, z uwagi na zaniedbania omówione wyżej miała rażący charakter, ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i długi okres braku właściwej aktywności organu, zmierzającej do załatwienia sprawy, co wynikało wyłącznie z opieszałości organu nie podejmującego koniecznych czynności procesowych, zmierzających do zakończenia postępowania. Z tych względów, w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ nie podjął żadnych, konkretnych, realnych i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie i zignorował wszelkie obowiązujące terminy załatwienia sprawy. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, biorąc pod uwagę zaniechania i zaniedbania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przy uwzględnieniu okresu w jakim organ pozostawał w bezczynności, po zgromadzeniu akt sprawy oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej znajduje zaś oparcie w treści art. 149 § 2 in fine ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy podkreślić, że ze względu na literalne brzmienie powołanego przepisu art. 149 § 2 i użycie przez ustawodawcę spójnika "lub", wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w określonej wysokości mogą być stosowane przez Sąd jednocześnie, jak i każda z tych instytucji może być zasądzona oddzielnie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, uwzględniając skargę na bezczynność, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej bezczynności i okres trwającej bezczynności, i przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną, której celem jest przeciwdziałanie bezczynności i która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącego za zaistniałą bezczynność. Biorąc pod uwagę, że organ po wniesieniu skargi rozpoznał wniosek skarżącego i wydał [...] października 2018r. dwie decyzje, Sąd zobligowany był umorzyć postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 i § 2 , art. 149 § 1 pkt 3, § 1 a i § 2 i w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punktach 1-5 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 powołanej ustawy.