IV SAB/Wa 495/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na przewlekłość postepowania Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie postępowania o powrót małoletniej postanawia: odrzucić skargę A. P. w piśmie z dnia 31 października 2017 r. wniosła do sądu skargę na przewlekłość postępowania Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie postępowania o powrót małoletniej J. P. w trybie Konwencji Haskiej z dnia 25 października 1980 r. dotyczącej cywilnych aspektów uprowadzenia dziecka za granicę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa, zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie bowiem z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów i postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Ostatnią z powołanych norm konstytucyjnych ustawodawca rozwinął w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zasadę pozytywnego określenia właściwości sądów administracyjnych konkretyzują w głównej mierze przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa. W pierwszej kolejności należy powołać art. 3 § 1 i 2 ppsa stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Pozytywne określenie właściwości oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-8 ppsa oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 ppsa. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 ppsa, oczywiście ze szczególnym uwzględnieniem prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz powołanej już zasady domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji). Z treści art. 3 § 2 pkt 8 ppsa jednoznacznie wynika, że sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącznie w zakresie postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem: decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty oraz postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, jak również pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, bądź też wydaniem innych aktów lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. A. P. skarży do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaniechania, jakich - jej zdaniem - dopuszcza się Minister Sprawiedliwości, będący organem centralnym w rozumieniu art. 6 Konwencji dotyczącej cywilnych aspektów uprowadzenia dziecka za granicę sporządzonej w Hadze dnia 25 października 1980 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 108, poz. 528), dalej powoływanej jako Konwencja. Skarżąca oczekuje, aby Sąd wydał orzeczenie, którym zobowiąże Ministra do wydania orzeczenia w sprawie o powrót dziecka. Tak określony przedmiot zaskarżania nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a wniosek skargi nie znajduje oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności zaś w Konwencji. Zgodnie z art. 1 Konwencji jej przedmiotem jest: a) zapewnienie niezwłocznego powrotu dzieci bezprawnie uprowadzonych lub zatrzymanych w jednym z Umawiających się Państw oraz b) zapewnienie poszanowania praw do opieki i odwiedzin określonych przez ustawodawstwo jednego Umawiającego się Państwa w innych Umawiających się Państwach. Stosownie do art. 6 akapit 1 Konwencji każde Umawiające się Państwo wyznaczy organ centralny w celu realizacji obowiązków wynikających dla niego z konwencji. Wedle art. 8 akapit 1 Konwencji jakakolwiek osoba, instytucja lub inna organizacja utrzymująca, że dziecko zostało uprowadzone lub zatrzymane z naruszeniem prawa do opieki, może zwrócić się bądź do organu centralnego miejsca stałego pobytu dziecka, bądź organu centralnego każdego innego Umawiającego się Państwa o pomoc w zapewnieniu powrotu dziecka. Zgodnie z art. 9 Konwencji, jeżeli organ centralny, który otrzymał wniosek określony w artykule 8, ma podstawy, by sądzić, że dziecko przebywa w innym Umawiającym się Państwie, przekazuje bezpośrednio i niezwłocznie ten wniosek do organu centralnego tego Umawiającego się Państwa, informując o tym wzywający organ centralny lub, w stosownych wypadkach, wnioskodawcę. Stosownie do treści art. 11 Konwencji władze sądowe lub administracyjne każdego Umawiającego się Państwa powinny podejmować niezwłoczne działania w celu powrotu dziecka. Jeżeli dana władza sądowa lub administracyjna nie podejmie decyzji w ciągu sześciu tygodni od daty wpłynięcia wniosku, wnioskodawca lub organ centralny państwa wezwanego, z własnej inicjatywy lub na wniosek organu centralnego państwa wzywającego, może żądać przedstawienia powodów zwłoki. Jeżeli organ centralny państwa wezwanego otrzyma odpowiedź, organ ten przekazuje ją organowi centralnemu państwa wzywającego lub, w stosownych wypadkach, wnioskodawcy. Zakres działań podejmowanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości, Wydział ds. Międzynarodowego Dochodzenia Alimentów oraz Transgranicznych Postępowań Dotyczących Odpowiedzialności Rodzicielskiej działający jako organ centralny wyznaczony na podstawie art. 6 Konwencji haskiej wyznacza art. 7 ww. Konwencji, zgodnie z którym, organy centralne powinny ze sobą współdziałać i popierać współpracę między właściwymi władzami w ich odnośnych państwach w celu zapewnienia niezwłocznego powrotu dzieci oraz realizacji innych celów niniejszej konwencji. W szczególności powinny one bezpośrednio lub przy pomocy jakiegokolwiek pośrednictwa podejmować wszelkie odpowiednie środki w celu: a) ustalenia miejsca przebywania dziecka bezprawnie uprowadzonego lub zatrzymanego; b) zapobieżenia dalszemu zagrożeniu dla dziecka lub dalszym szkodom dla zainteresowanych stron przez podjęcie lub spowodowanie podjęcia środków tymczasowych; c) zapewnienia dobrowolnego wydania dziecka lub doprowadzenia do polubownego rozwiązania sporu; d) jeżeli okaże się to potrzebne - wymiany informacji dotyczących sytuacji społecznej dziecka; e) przekazywania informacji o charakterze ogólnym dotyczących przepisów ustawodawstwa ich państwa, odnoszących się do stosowania konwencji; f) wszczęcia lub ułatwienia wszczęcia postępowania sądowego lub administracyjnego w celu uzyskania powrotu dziecka, a w stosownych wypadkach - ustalenia lub skutecznego wykonywania prawa do odwiedzin; g) przyznania lub ułatwienia, w stosownych wypadkach, pomocy sądowej i prawnej, łącznie z udziałem adwokata i doradcy prawnego; h) podjęcia niezbędnych działań administracyjnych, jakie mogą być konieczne i pożądane do zapewnienia bezpiecznego powrotu dziecka; i) wzajemnego informowania się na temat funkcjonowania konwencji oraz, tak dalece jak to jest możliwe, usuwania wszelkich przeszkód powstałych przy jej stosowaniu. W ocenie sądu do zadań Ministerstwa Sprawiedliwości, jako organu centralnego, należy w szczególności przekazywanie, po weryfikacji spełnienia wymogów formalnych, wniosków o powrót dzieci do właściwych organów centralnych państw sygnatariuszy Konwencji lub do właściwych ze względu na miejsce pobytu dziecka sądów rejonowych. Sąd podziela stanowisko Ministra Sprawiedliwości pełniącego obowiązki organu centralnego, iż nie jest on upoważniony do podejmowania jakichkolwiek decyzji merytorycznych, w szczególności nie rozstrzyga o uznaniu lub oddaleniu wniosku o powrót dziecka. Jak wynika z akt sprawy przekazanych do Sądu przez Ministra Sprawiedliwości, skarżąca wystąpiła do niego (jako organu centralnego wyznaczonego zgodnie z art. 6 Konwencji) o zwrot w trybie Konwencji jej małoletniej córki. Skarżąca jako przedmiot skargi wskazała przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości w zakresie przekazania jej wniosku o powrót dziecka w trybie Konwencji haskiej. Działania podejmowane przez Ministerstwo Sprawiedliwości jako organ centralny wyznaczony na podstawie Konwencji haskiej nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej, ale czynnościami o charakterze technicznym. Brak nadania wnioskowi skarżącej dalszego biegu wobec nieuzupelnienia przez nią braków formalnych wniosku nie mieści się w żadnej z kategorii aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Na działania Ministerstwa Sprawiedliwości wykonującego zadania jako organ centralny na podstawie Konwencji haskiej nie przysługuje środek zaskarżenia. Powołany wyżej art. 11 Konwencji jednoznacznie wskazuje, że organ centralny wezwanego państwa – z własnej inicjatywy lub na wniosek organu centralnego państwa wzywającego – może (a nie musi – przyp. Sądu) żądać od władz sądowych lub administracyjnych przedstawienia powodów zwłoki w podjęciu działań w celu powrotu dziecka. Tak określona podstawa działania właściwego organu centralnego nie pozawala wnioskodawcy na jego "wymuszenie" w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Działania organu w tym zakresie nie mają bowiem charakteru władczego; ich podjęcie nie skutkuje powstaniem określonych obowiązków po stronie podmiotów, do których są skierowane. Nie spełniają więc podstawowego kryterium, warunkującego zaliczenie ich do katalogu zawartego w art. 3 § 2 ppsa. Kognicja sądu administracyjnego w zakresie objętym przedmiotem zaskarżenia nie wynika również z przepisów szczególnych. W tym stanie rzeczy Sąd uznał skargę A. P. za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu