IV SAB/Wa 5/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. L. i R. L. na bezczynność Burmistrza Gminy Z. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wypłatę odszkodowania lub przyznanie działki zamiennej z tytułu obniżenia wartości nieruchomości postanawia odrzucić skargę. I. L. i R. L. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynność Burmistrza Gminy Z. w związku z pismem skarżących z dnia 22 sierpnia 2013 r., w którym, powołując się na art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, złożyli wniosek o wypłatę odszkodowania z tytułu utraty wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub o przyznanie działki zamiennej. Burmistrz Gminy Z. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej również jako ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. W myśl art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Właściwość sądów administracyjnych została określona w sposób pozytywny, co oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-8 ppsa oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 ppsa. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 ppsa, ze szczególnym uwzględnieniem prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz zasady domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji). Jak wskazano, skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie bezczynność Burmistrza Gminy Z. w rozpatrzeniu ich pisma z dnia 22 sierpnia 2013 r., w którym na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej powoływanej również jako upzp, wnieśli oni o wypłatę odszkodowania z tytułu utraty wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub o przyznanie działki zamiennej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 upzp, jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają (art. 36 ust. 2 upzp). Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 3 upzp). Stosownie do treści art. 37 ust. 10 upzp spory w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 i ust. 5, rozstrzygają sądy powszechne. Powyższe oznacza, że roszczenia właściciela nieruchomości w stosunku do gminy mają charakter cywilnoprawny. Sprawy określone w art. 36 ust. 1-3 ustawy nie mogą być zatem rozstrzygane w trybie administracyjnym (decyzją, postanowieniem). Są to sprawy cywilne w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), zgodnie z którym kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Z powyższych względów w zakresie nierozpatrzenia wniosku o wypłatę odszkodowania w trybie art. 36 ust. 1 uzpzp nie przysługuje skarga na bezczynność. Odnosząc się do okoliczności wynikających z akt sprawy, należy dodać, że wniosek skarżących z dnia 22 sierpnia 2013 r. został wniesiony za pośrednictwem Burmistrza Gminy Z. do Starosty N. Starosta N. wezwał I. i R. L. do sprecyzowania treści żądania. Z kolei postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. - na podstawie art. 61a K.p.a. w zw. z art. 129, art. 131 ust. 1 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego o wypłatę odszkodowania. Skarżący wnieśli zażalenie na wskazane postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Biorąc powyższe pod uwagę, należy wskazać, że także w zakresie, w jakim starosta odmówił wszczęcia postępowania, właściwa dla dochodzenia racji przez skarżących jest droga postępowania przed sądem powszechnym, co niedwuznacznie wynika z treści art. 131 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), który przewiduje powództwo do sądu powszechnego zarówno, gdy ustalona decyzją starosty wysokość odszkodowania nie spełnia oczekiwań właściciela, jak również wtedy, gdy starosta nie wyda decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie trzech miesięcy od dnia zgłoszenia żądania. Ponieważ jednak skarga I. i R. L. z dnia 18 listopada 2013 r. dotyczy bezczynności Burmistrza Gminy Z. w rozpoznaniu ich wniosku z dnia 22 sierpnia 2013 r. o wpłatę odszkodowania lub przyznanie działki zamiennej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powyższe wskazanie ma wyłącznie porządkowy charakter. Jeżeli skarżący uważają, że Gmina Z. powinna wypłacić im odszkodowanie, a Gmina nie realizuje tego roszczenia, skarżący powinni wystąpić z pozwem do właściwego sądu okręgowego. W tym stanie rzeczy skargę I. i R. L. należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.