IV SAB/Wa 50/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi G. W. i B. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku poprzedniczki prawnej skarżących z dnia [...] grudnia 2005 r. w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r., o ustalenie odszkodowania; 3. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących G. W. i B. S. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., G. W. (dalej Skarżący), działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik B. S., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomości położone w [...] przy ulicy [...] i ulicy [...], stanowiące działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] W skardze zarzucono organowi rażące naruszenie terminów ustawowych do wydania decyzji w sprawie, w tym art. 35 § 1 k.p.a., art. 35 § 2 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że w dniu [...] grudnia 2005 r., ówczesny właściciel wskazanych nieruchomości – H.W., złożyła wniosek o wypłatę odszkodowania za utracone nieruchomości. Na mocy decyzji nr [...] i decyzji nr [...], z dnia [...] marca 2014 r., Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] [...], [...] jako część ul. [...] zaś nr [...] jako część ul. [...] w [...]. Do chwili złożenia skargi w sprawie nie została wydana żadna decyzja o wysokości odszkodowania. Organ jedynie informował Skarżącego o konieczności zgromadzenia całości akt sprawy, a w szczególności ich uzupełnienia o operat szacunkowy oraz informował o powodach niedochowania terminu z jednoczesnym wyznaczeniem nowego terminu wydania decyzji kończącej sprawę na dzień [...] grudnia 2015 r. Jednocześnie Skarżący podkreślił, że długi okres zwłoki w wydaniu decyzji oraz znaczne przekroczenie terminów kodeksowych, pozwala uznać, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wyjaśnił, że H. W. w dniu [...] grudnia 2005r. złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi – ul. [...] i ul. [...], jednak postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Prezydent [...] zawiesił postępowanie prowadzone na w/w wniosek do czasu wydania decyzji przez Wojewodę [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności gruntu na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Ostatecznymi decyzjami Nr [...] oraz [...] z dnia [...] marca 2014r. Wojewoda [...] i stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowego gruntu. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] stycznia 2015r. strony zostały poinformowane, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., iż rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia odszkodowania nastąpi nie później niż do [...] grudnia 2015r. Następnie termin ten został przedłużony do dnia [...] grudnia 2016r. Powyższe, zdaniem organu, powoduje że zarzuty przedstawione w skardze są bezzasadne. Jednocześnie organ podkreślił, że z akt sprawy, nie wynika, aby przed wniesieniem skargi do Sądu, G. W. wystąpił w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do organu wyższego stopnia, tj. Wojewody [...], z zażaleniem na niezałatwienie przez Prezydenta [...] sprawy w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Przedmiotem skargi G. W. jest przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności wskazanej we wniosku nieruchomości z przeznaczeniem pod drogę publiczną - ul. [...] oraz ul. [...]. Badanie formalnej dopuszczalności oraz merytorycznej zasadności wniesionej skargi na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania doprowadziło Sąd do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać należy, iż Skarżący, wyczerpał przewidziany prawem tok postępowania. Skargę poprzedził wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o czym świadczy znajdujący się w aktach sprawy dokument, tj. pismo pana G. W. z dnia [...] lutego 2015 r. (akta administracyjne, karty nienumerowane). Fakt, że strona winna była wnieść zażalenie, w sytuacji, gdy organ wbrew obowiązującym regułom wyrażonym w k.p.a. nie doprecyzował jak należy rozumieć ten wniosek, nie może stanowić przesłanki do negatywnego rozstrzygnięcia dla strony. Organ odpowiadając bowiem skarżącemu na to pismo (vide: pismo z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...], [...], utwierdził stronę w przekonaniu, że wyczerpała wymagany tryb do wniesienia skargi. Oceniając czy w rozpoznanej sprawie organ dopuścił się przewlekłości, Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, uznając, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Przy tym Sąd formułując taką ocenę miał na uwadze przede wszystkim ustalenia wynikające ze zbadania czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r. poz. 267), dalej "k.p.a.". Przypomnieć należy, że strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W myśl ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo, ale w tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] kwietnia 2014r., sygn. akt II FSK 1114/12 (dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), którego tezy Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela i przyjmuje za swoje. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w literaturze przyjmuje się, że postępowanie prowadzone przewlekle, jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Można zatem – zdaniem NSA – przyjąć, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przy tym NSA wskazał, że w ślad za J. Borkowskim (w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, str. 238) oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdzenie przez sąd administracyjny, że postępowanie organu można uznać za dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, wystąpiła sytuacja, uzasadniająca uznanie, że postępowanie organu administracyjnego nosi cechy przewlekłości. Podstawą takiej oceny jest fakt, że od dnia złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania przez panią H. W., tj. od dnia [...] grudnia 2005 r. do dnia wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, tj. do dnia [...] stycznia 2016 r. (data wpływu skargi do organu) upłynęło ponad 10 lat i pomimo upływu terminów kodeksowych do rozstrzygnięcia sprawy, takie rozstrzygnięcie – do dnia wniesienia skargi do WSA – nie zostało wydane. Organ co prawda dopełnił obowiązku informacyjnego wynikającego z przepisu art. 36 k.p.a., jednak okoliczność ta zdaniem Sądu pozostaje bez wpływu na ocenę, że postępowanie z wniosku pani H. W. o odszkodowanie prowadzone jest w sposób przewlekły. Sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia bowiem przewlekłości postępowania. Szczególnie, nie może ona stanowić takiego usprawiedliwienia, w razie gdy nowy termin wyznaczany jest na datę odległą, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nowy termin załatwienia sprawy przewidziany został za kilka kolejnych miesięcy (pismo z dnia [...] lutego 2015 r. wyznacza termin załatwienia sprawy na dzień [...] grudnia 2015 r., pismo z dnia [...] stycznia 2016 r. wyznacza termin załatwienia sprawy na dzień [...] grudnia 2016 r.). Dodatkowo zauważyć należy, że z akt rozpoznanej sprawy nie wynika, aby w czasie który upłynął pomiędzy kolejnymi zawiadomieniami, organ podejmował jakiekolwiek czynności, które byłyby konieczne i których wynik determinowałby możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Jeszcze raz przypomnieć należy, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia niewątpliwie wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, ale również wówczas, gdy organ podejmuje czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje zatem i takie sytuacje gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak i takie gdy przedłużanie terminu załatwienia sprawy nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach konkretnej sprawy. Zdaniem Sądu ani charakter sprawy wszczętej wnioskiem pani W. (ustalenie odszkodowania), ani jakiekolwiek okoliczności faktyczne, nie usprawiedliwiają tak długotrwałego prowadzenia postępowania ani też nie znajduje uzasadnienia wyznaczanie kolejnych (odległych!) terminów załatwienia sprawy. W okolicznościach rozpoznanej sprawy nie ulega wątpliwości, iż Prezydent [...] prowadzi postępowanie nieefektywnie, bowiem postępowanie wszczęte w dniu [...] grudnia 2005 r. nie zostało zakończone wydaniem decyzji ustalającej odszkodowanie, co najmniej do dnia wniesienia skargi do WSA, tj. przez okres ponad 10 lat. Podkreślić przy tym należy, że o nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania, ale także jego konkretne zachowania procesowe. Organ podejmował bowiem czynności w dużych, często kilkumiesięcznych odstępach czasu, co nie był niczym uzasadnione Powyższe okoliczności wskazują, że postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania jest prowadzone z naruszeniem ustanowionej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Doszło również do naruszenia przywołanego powyżej art. 35 k.p.a., który wymaga by organy administracji publicznej załatwiały sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca w przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przy tym zważywszy na długość przekroczenia terminów kodeksowych, Sąd uznał że przewlekłość ma charakter rażący. Nie może zmienić tej oceny fakt, iż postępowanie to zostało zawieszone. Wskazać bowiem należy, że postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane zostało w październiku 2008 r., a więc po upływie niemal 3 lat od wszczęcia postępowania. Zatem jakkolwiek okresy zawieszenia postępowania, nie są – po myśli art. 35 § 5 k.p.a. – wliczane do okresów załatwienia sprawy wynikających z paragrafów poprzednich tegoż artykułu, to jednak już w dacie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, terminy załatwienia sprawy były wielokrotnie przekroczone. Przy tym w okresie pomiędzy złożeniem wniosku o ustalenie odszkodowania a wydaniem postanowienia o jego zawieszeniu, organ nie podjął jakiejkolwiek czynności procesowej. Sąd jednocześnie wyjaśnia, że sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości nie jest sprawą na tyle skomplikowaną pod względem prawnym czy faktycznym aby istniało jakiekolwiek usprawiedliwienie dla tak rażącej opieszałości organu. Stąd wyznaczony w sentencji wyroku termin jednego miesiąca, licząc od dnia zwrotu akt organowi, jest terminem wystarczającym do zakończenia sprawy, przy uwzględnieniu, że stan faktyczny nie wymaga ustaleń, zaś sporządzenie operatu szacunkowego nie wymaga więcej czasu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wniosek Skarżącego o wymierzenie organowi grzywny i orzekł na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. Wymierzona grzywna powinna zdyscyplinować organ do załatwienia sprawy, a jednocześnie nie stanowi – wobec znanych Sądowi z urzędu okoliczności co do dużej skali wypłacanych odszkodowań – grzywny nazbyt dotkliwej, zatem nie spowoduje takiego uszczuplenia budżetu organu, które uniemożliwi wypłatę odszkodowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.