IV SAB/Wa 502/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz H. M. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych. H. M. wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie rozpatrzenia jej odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktyczny i prawnych sprawy: Na wniosek H. M. z [...] października 2003 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych na należącej do skarżącej działce nr ew. [...] w miejscowości [...] przez A. i U. G., właścicieli działki nr ew [...] w tej samej miejscowości. Decyzją z [...] lutego 2011 r. Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Decyzją z [...] lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję o umorzeniu postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Wójt Gminy [...] decyzją z [...] maja 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce wnioskodawczyni. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z [...] września 2013 r. Wójt Gminy [...] stwierdził, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na działce skarżącej. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2014 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2013 r. Na decyzję z [...] maja 2014 r. H. M. wniosła skargę do WSA w Warszawie. Wyrokiem z 13 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1311/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. Po rozpatrzeniu sprawy po wyroku z [...] listopada 2014 r., decyzją z [...] maja 2016 r. Wójt Gminy [...] stwierdził, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji. Odwołanie zostało przekazane przez Wójta Gminy [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu [...] czerwca 2016 r. (pismo z dnia [...] czerwca 2016 r.). W piśmie z [...] lipca 2016 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżąca wniosła o niewydawanie decyzji do czasu włączenia do akt płyty CD ze zdjęciami (opatrzonymi datami). W dniu [...] lipca 2016 r. skarżąca wniosła pismo, w którym zawarła wnioski dowodowe w postaci zdjęć i płyty CD ze zdjęciami na okoliczność stałego zalewania jej działki. W dniu [...] listopada 2017 r. (data prezentaty) skarżąca wniosła osobiście bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania. Skarga ta została przekazana do organu celem nadania jej prawidłowego biegu zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a. W dniu [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zwróciło się do Wójta Gminy [...] o informację, czy skarżąca złożyła subsydiarny akt oskarżenia przeciwko pracownikowi urzędu B. Z. oraz o informacje, czy postępowanie przed sądem zostało prawomocnie zakończone. W tym samym dniu została nadesłana odpowiedź wraz z prawomocnym postanowieniem [...] w [...]. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. W dniu [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (data prezentaty, k. 6 akt sądowych). W skardze skarżąca podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznaje jej odwołania. Postępowanie w tej sprawie trwa ponad [...] lat. Skarżąca złożyła monity w tej sprawie z [...] listopada 2016 r. oraz z [...] października 2017 r. Ponadto, skarżąca załączyła do skargi pisma (monity), które składała do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie i wskazało, że w wyniku przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] grudnia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] maja 2016 r. Organ wskazał, że przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające w sprawie celem ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżącej. Tym samym nie doszło do bezczynności w tej sprawie, która ma miejsce gdy organ nie podejmuje wymaganych prawem działań procesowych we wskazanych w ustawie terminach. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] pisma (monity) z [...] listopada 2016 r. i z [...] października 2017 r. nie stanowią ponagleń w rozumieniu art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej K.p.a., co uniemożliwia uznanie spełnienia formalnego warunku na złożenia skargi na bezczynność. Skarżąca w piśmie z [...] stycznia 2018 r. wskazała, że bezczynność organu w tej sprawie trwała od [...] lipca 2016 r. do [...] listopada 2017 r. (17 miesięcy), co uzasadnia wymierzenie kary finansowej oraz zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca załączyła do skargi pisma zatytułowane monity z [...] listopada 2016 r. oraz z [...] października 2017 r., które należało uznać za ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., gdyż z ich treści wyraźnie wynika, że skarżąca domaga się rozpoznania jej odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2016 r. Zarządzeniem z [...] stycznia 2018 r. organ został wezwany do uzupełnienia akt postępowania administracyjnego poprzez nadesłanie pism z [...] listopada 2016 r. oraz z [...] października 2017 r. wraz z potwierdzeniem ich wpływu do organu. W odpowiedzi na wezwanie, organ przesłał potwierdzone za zgodność z oryginałem wskazane w wezwaniu pisma. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie odnaleziono oryginałów tych pism oraz potwierdzeń ich wpływu do Kolegium, co może być spowodowane tym, że poszukiwane dokument znajdują się przy aktach sądowych w innych sprawach skarżącej. Organ nie kwestionował, że pisma te zostały wniesione przez skarżącą, a jedynie wskazał, że nie stanowią one ponaglenia. W takich okolicznościach sprawy Sąd przyjął, mając na uwadze konstytucyjne prawo strony do rozpoznania sprawy przez niezależny sąd, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Bezczynność organu w rozumieniu przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów K.p.a. W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca (art. 35 § 3 K.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto, stosownie do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie poszczególne czynności organu odwoławczego były podejmowane w znacznych odstępach czasu, w szczególności niczym nieusprawiedliwione było niepodejmowanie żadnych czynności w sprawie w okresie od [...] czerwca 2016 r. (data wpływu odwołania do SKO) do dnia [...] grudnia 2017 r. (data zwrócenia się do Wójta Gminy [...] o informację, czy skarżąca złożyła subsydiarny akt oskarżenia przeciwko pracownikowi urzędu). Decyzja kończąca postępowanie w sprawie została wydana w dniu [...] grudnia 2017 r., a zatem dopiero po upływie 18 miesięcy od wpływu odwołania i po wniesieniu skargi na bezczynność organu. Nie można pominąć, że postępowanie w tej sprawie toczy się od 2003 r. i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1311/14 uchylił decyzję SKO oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. stwierdzającą, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na działce skarżącej, a zatem organy ponownie rozpatrują tę sprawę. Tak długiego okresu oczekiwania na załatwienie sprawy w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, zwłaszcza w toku ponownego rozpatrywania sprawy, nie uzasadnia okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] grudnia 2017 r. zwróciło się do Wójta Gminy [...] o informację, czy skarżąca złożyła subsydiarny akt oskarżenia przeciwko pracownikowi urzędu, zwłaszcza, że odpowiedź na wezwanie organu odwoławczego wpłynęła w tym samym dniu. Nie można pominąć, że stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. organ odwoławczy powinien w terminie miesiąca rozpoznać sprawę, tymczasem organ odwoławczy dopiero po upływie 17 miesięcy wezwał organ pierwszej instancji o uzupełnienie akt sprawy. Ponadto, z akt sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy prowadził postępowanie wyjaśniające, które przyczyniło się do tak znacznego opóźnienia w załatwieniu sprawy. To, że organ wydał decyzję po wniesieniu skargi na bezczynność nie może uzasadniać jej oddalenia. Mając powyższe względy na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności z uwagi na nieusprawiedliwione przekroczenie terminów, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, zwłaszcza z tego powodu, że poszczególne czynności organu odwoławczego były podejmowane w znacznych odstępach czasu. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Analiza czynności podejmowanych w tej sprawie przez organ odwoławczy oraz okres oczekiwania na wydanie decyzji (18 miesięcy) daje podstawy do oceny, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przemawia to również za wymierzeniem organowi grzywny ([...] zł) oraz zasądzeniem na rzecz skarżącej sumy pieniężnej ([...] zł) na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Określając wysokość grzywny oraz sumy pieniężnej z tytułu bezczynności organu, Sąd miał na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy, czas trwania postępowania, a także to, że w sprawie został zgromadzony obszerny materiał dowodowy, w tym liczne pisma i wnioski dowodowe składane przez skarżącą w toku postępowania, które wymagały analizy. Postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., z uwagi na wydanie decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.