IV SAB/Wa 516/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Golat asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.M. na bezczynność Ministra Przedsiębiorczości i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia [...] grudnia 1948 r., nr [...]; 2. stwierdza, że Minister Przedsiębiorczości i Technologii dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Przedsiębiorczości i Technologii miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Ministrowi Przedsiębiorczości i Technologii grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 5. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz M.M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. M. wniosła skargę na bezczynność Ministra Przedsiębiorczości i Technologii w sprawie z jej wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego z [...] grudnia 1948 r., nr [...] o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw w zakresie odnoszącym się do przeniesienia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. [...] Spółka Akcyjna – [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako część osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] nr [...], a później znajdującej się w zbiorze dokumentów [...]. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii do wydania decyzji rozpoznającej jej wniosek oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że w dniu 9 czerwca 2016 r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Do dnia wniesienia skargi na bezczynność (6 maja 2019 r.) sprawa nie została załatwiona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 156 § 1 K.p.a., w stosunku do decyzji wydanych blisko 70 lat temu ze swej natury mają charakter bardzo skomplikowany i muszą opierać się na dokładnej kwerendzie licznych zasobów archiwalnych, w celu ustalenia stanu prawnego i faktycznego sprawy. Kwerenda w archiwum przeciętnie trwa 4-5 miesięcy. Organ podniósł, że wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego zawierał braki formalne (brak prawidłowego pełnomocnictwa). Brak ten został uzupełniony, na wezwanie organu, w dniu 22 lipca 2016 r. Pismem z 11 października 2016 r. skarżąca sprostowała wniosek z 9 czerwca 2016 r. wskazując, że procesem nacjonalizacji objęto również nieruchomość oznaczoną jako "Część osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...] (...)". Do wniosku nie została załączona dokumentacja, która poświadczałaby przysługujące F. M. prawo własności do ww. nieruchomości. Z tych względów organ uznał za konieczne rozszerzenie poszukiwań i zwrócenie się do odpowiednich instytucji o przeprowadzenie kwerendy. Skarżąca, pismem z 28 kwietnia 2017 r., wystąpiła w wnioskami o przedłużenie terminu do złożenia żądanych przez organ dokumentów, mających potwierdzać jej interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Pismem z 12 lipca 2017 r., uzupełnionym pismem z 18 lipca 2017 r. skarżąca odpowiedział na wezwanie. Organ prowadzący postępowanie nie pozyskał do akt sprawy dokumentacji poświadczającej w sposób bezsporny, że sporne mienie zostało objęte procesem nacjonalizacji, tj. protokołu zdawczo-odbiorczego znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Z tego względu organ pismami 2 sierpnia 2017 r. ponownie wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] i Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...] o dokonanie uzupełnienia kwerendy posiadanych zbiorów. Organ wystąpił pismem z 10 października 2017 r. wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej o odszukanie i nadesłanie do akt sprawy wszelkich posiadanych dokumentów personalnych dotyczących obywatelstwa i narodowości F. M. i H. M.. Pismem z 18 czerwca 2018 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego w [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych o dokonanie ponownej kwerendy, w celu odszukania i nadesłania do akt sprawy odpisów dokumentów stanowiących podstawę wpisu w księgach wieczystych. Pełnomocnik skarżącej był informowany na bieżąco o podejmowanych przez organ czynnościach. Do terminów określonych na rozpatrzenie sprawy administracyjnej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Okoliczności sprawy usprawiedliwiają prowadzenie postępowania dłużej niż określają to przepisy K.p.a., w tym art. 35 K.p.a. Żadna z czynności podejmowanych w sprawie nie była zbędna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej P.p.s.a., w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, uregulowane przepisami K.p.a., pozostaje w ścisłym związku z art. 37 K.p.a. Stosownie do art. 37 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Oznacza to, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów K.p.a. W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto, stosownie do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z akt sprawy wynika, że wniosek wszczynający postępowanie w tej sprawie (o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego) wpłynął do organ w dniu 20 czerwca 2016 r. W dniu 12 lipca 2016 r. Minister Rozwoju wezwał pełnomocnika skarżącego do nadesłania stosownego pełnomocnictwa w tej sprawie. W dniu 22 lipca 2016 r. do organ wpłynęło pełnomocnictwo. Organ pismami z 18 sierpnia 2016 r. wystąpił do Archiwum Akt Nowych oraz Archiwum Państwowego o odszukanie i nadesłanie dokumentów archiwalnych dotyczących akt rejestrowych spółki [...] Spółka Akcyjna –[...], mogących znajdować się w zasobach tych Archiwum. Minister Rozwoju pismem z 18 sierpnia 2016 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o odszukanie i nadesłanie odpisu zupełnego księgi wieczystej [...]nr [...] księga hipoteczna [...] i innych dokumentów mogących się znajdować w aktach tej księgi. Pismem z 18 sierpnia 2016 r. organ poinformował skarżącą, że termin załatwienia sprawy wskazuje na dzień 15 grudnia 2016 r., informując, że kwerenda akt trwa przeciętnie około 4-5 miesięcy. W dniu 29 sierpnia 2016 r. (data wpływu do organu) Sąd Rejonowy w [...] poinformował organ, że księga hipoteczna [...] nr [...] (tom [...]) została przekazana wraz ze zbiorem dokumentów w 2011 r. do Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...]. W dniu 17 października 2016 r. (data wpływu do organu) skarżąca doprecyzowała wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego nr [...] wskazując, że znacjonalizowany został majątek nie tylko wchodzący w skład przedsiębiorstwa, ale również nieruchomość stanowiąca własność jej założyciela F. M. (nieruchomość oznaczona jako część [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...]). Dnia 9 listopada 2016 r. Archiwum Akt Nowych poinformowało, że dokumenty dotyczące przedsiębiorstwa "[...] Spółka Akcyjna" w [...] przygotowane zostały do przejrzenia. Dnia 17 listopada 2016 r. Archiwum Państwowe w [...] poinformowało o wynikach kwerendy akt zgromadzonych w tym Archiwum. W odpowiedzi na zamówienie z 9 grudnia 2016 r. Archiwum Akt Nowych dnia 25 stycznia 2017 r. wykonało kserokopię dokumentów archiwalnych i przesłało do Ministerstwa. Organ pismem z 13 marca 2017 r. wskazał jako nowy termin rozpatrzenia sprawy 31 maja 2017 r., z uwagi na braki w zgromadzonym materiale dowodowym w związku ze sprostowaniem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizującego i konieczność rozszerzenia poszukiwania dokumentów pod kątem posiadania praw rzeczowych do nieruchomości przez F. M. W dniu 4 kwietnia 2017 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] oraz Archiwum Państwowego w [...] o kwerendę akt - zbioru dokumentów w celu odnalezienia dokumentów świadczących o posiadaniu prawa własności. Pismem z 5 kwietnia 2017 r. organ wezwał skarżącą do nadesłania odpisu dokumentów ze zbioru dokumentów [...] poświadczających tytuł własności F. M. do przejętej nieruchomości. W dniu 20 kwietnia 2017 r. wpłynęło zaświadczenie Sądu Rejonowy w [...] i odpisy dokumentów ze Zbioru Dokumentów nr [...]. Skarżąca w związku z wezwaniem z 5 kwietnia 2017 r. wniosła o przedłużenie terminu do złożenia żądanych dokumentów o dwa miesiące. Organ jako nowy termin rozpatrzenia sprawy wskazał 31 lipca 2017 r. W dniu 24 lipca 2017 r. skarżąca nadesłała szereg dokumentów. Pismem z 2 sierpnia 2017 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o nadesłanie całości akt sądowych w sprawach o sygn. akt [...] oraz [...]. Pismem z 2 sierpnia 2017 r. organ wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] oraz Archiwum Państwowego o przeszukanie zespołów akt Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Sądu Powiatowego w [...] oraz [...]. Pismem z 2 sierpnia 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów jako nowy termin rozpatrzenia sprawy wskazał 15 listopada 2017 r. w związku koniecznością pozyskania dokumentacji. W dniu 15 września 2017 r. Archiwum Państwowe poinformowało, że nie odnaleziono tabeli likwidacyjnej wsi [...] osady [...] nr [...] oraz o dostępnych dokumentach. W dniu 28 września 2017 r. Sekretariat Sądu Rejonowego w [...] przesłał kserokopię z akt sprawy [...]. W dniu 16 października 2017 r. Archiwum Państwowe w [...] przesłało poświadczoną reprodukcję badania hipotecznego księgi wieczystej [...] z 1949 r. Organ pismem z 10 października 2017 r. zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej o odszukanie i nadesłanie wszelkich posiadanych dokumentów personalnych dotyczących obywatelstwa i narodowości F. M. i H. M. W odpowiedzi w dniu 11 grudnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej nadesłał dokumenty dotyczące H. M. W dniu 3 stycznia 2018 r. Instytutu Pamięci Narodowej nadesłał dokumenty dotyczące F. M. Pismem z 9 stycznia 2018 r. organ jako nowy termin rozpatrzenia sprawy wskazał 30 marca 2018 r. z uwagi na brak dokumentacji wskazującej jednoznacznie, które mienie wskazane we wniosku z 9 czerwca 2016 r. i stanowiące w części własności F. M., zostało objęte procesem nacjonalizacji. Pismem z 18 czerwca 2018 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o dokonanie ponownej kwerendy - o oszukanie i nadesłanie odpisów szeregu dokumentów stanowiących podstawę wpisów w odpowiednich księgach wieczystych. Pismem z 21 czerwca 2018 r. organ poinformował skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy (31 sierpnia 2018 r.). Sąd Rejonowy w [...] w dniu 4 lipca 2018 r. nadesłał szereg dokumentów. Pismem z 21 września 2018 r. organ poinformował skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy (31 grudnia 2018 r.), z uwagi na brak kluczowych dokumentów (protokołu zdawczo-odbiorczego, orzeczenia właściwego ministra o jego zatwierdzeniu). Pismami z 21 września 2018 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] oraz Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...] o dokonanie kwerendy uzupełniającej, w celu odnalezienia brakujących dokumentów. Pismem z 24 września 2018 r. skarżąca wniosła ponaglenie. Pismem z 28 września 2018 r. Sąd Rejonowy w [...] poinformował organ, że nie odnaleziono protokołu zdawczo-odbiorczego ani orzeczenia właściwego ministra w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego. W dniu 27 listopada 2018 r. do organu wpłynęła informacja, że w zasobach Archiwum Państwowego w [...] nie odnaleziono księgi hipotecznej "[...] Nr [...]" i "[...] hip. [...]", ale jednocześnie w zasobach znajdują się jednostki archiwalne dotyczące [...] z lat 1945-1966. W dniu 21 grudnia 2018 r. Archiwum Państwowe w [...] Oddział w [...] nadesłało poświadczone reprodukcje dokumentów. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii umorzył postępowanie w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności z uwagi na nieusprawiedliwione przekroczenie terminów. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego trwało prawie 3 lata, podczas gdy załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. Tak długiego okresu oczekiwania na załatwienie sprawy nie uzasadnia okoliczność, że organ musiał przeprowadzić kwerendę licznych zasobów archiwalnych ani to, że zawiadamiał skarżącą o niemożliwości rozpatrzenia wniosku w terminie, informował o powodach zwłoki i wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania. Kilkuletniej zwłoki w załatwieniu sprawy nie usprawiedliwia także okoliczność, że skarżącą zmodyfikowała swój wniosek z 9 czerwca 2016 r. pismem z 11 października 2016 r., w ten sposób, że wskazała, że znacjonalizowany został majątek nie tylko wchodzący w skład przedsiębiorstwa, ale również nieruchomości stanowiące własność jego założyciela. Nawet, nie wliczając okresu między złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania a jego modyfikacją oraz okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu (okresów kwerendy zasobów archiwalnych) do terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a., postępowanie trwało znacznie dłużej niż było to konieczne do prawidłowego załatwienia sprawy. Organ poszczególne czynności podejmował w znacznych odstępach czasu, m.in. we wrześniu 2017 r. Sąd Rejonowy w [...] przesłał dokumenty, a w październiku 2017 r. Archiwum Państwowe w [...] nadesłało poświadczoną reprodukcję badania hipotecznego, a organ dopiero w czerwcu 2018 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o ponowną kwerendę. Następnie Sąd Rejonowy w [...] 4 lipca 2018 r. nadesłał szereg dokumentów, a organ dopiero pismami z 21 września 2018 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] oraz Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...] o dokonanie kwerendy uzupełniającej, w celu odnalezienia brakujących dokumentów. Pomiędzy 9 stycznia 2018 r. (data pisma skierowanego do strony) a 18 czerwca 2018 r. (wystąpienie do Sądu Rejonowego o dokonanie ponownej kwerendy), czyli przez okres pięciu miesięcy, organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Ponadto, należy zwrócić uwagę, że Minister od 21 grudnia 2018 r. dysponował całym materiałem niezbędnym do wydania decyzji, jednak mimo to wydał decyzję kończącą postępowanie dopiero [...] czerwca 2019 r., a więc po upływie prawie sześciu miesięcy, w sytuacji gdy postępowanie toczyło się już ponad dwa lata, a skarżąca wnosiła już ponaglenie. Nie można pominąć, że organ powinien w terminie dwóch miesięcy rozpoznać sprawę szczególnie skomplikowaną, tymczasem organ przez kilka miesięcy nie podejmował żadnych czynność. Na zmianę tej oceny nie wpływa to, że organ zawiadamiał strony o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w sytuacji gdy nie wszystkie przyczyny zwłoki były niezależne od organu, a część czynności procesowych organ podejmował ze znacznym opóźnieniem. Reasumując, należy uznać, że czynności w tej sprawie były podejmowane w znacznej odległości czasowej, nieuzasadnionej etapem postępowania, na którym znajdowała się sprawa. Tym samym należy, stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 § 3 K.p.a. Sąd uznał równocześnie, że bezczynność Ministra Przedsiębiorczości i Technologii miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, (kiedy taka sytuacja ma miejsce). Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Analiza czynności podejmowanych w tej sprawie przez organ odwoławczy oraz okres oczekiwania na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania (prawie 3 lata, przy czym od 21 grudnia 2018 r. dysponował materiałem dowodowym, niezbędnym do wydania tej decyzji) daje podstawy do oceny, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe względy na uwadze orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. Sąd uznał za zasadne wymierzenie grzywny w wysokości 1000 zł (na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.). Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy wymagający zgromadzenia obszernego materiału dowodowego, czas trwania postępowania oraz długość okresów, kiedy organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., z uwagi na wydanie decyzji z [...] czerwca 2019 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), określone na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 ze zm.). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.