IV SAB/Wa 519/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi N. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku N. M. z dnia 10 lipca 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w określonym terminie; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz N. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 21 maja 2019 r. (data złożenia wniosku w siedzibie organu) N. M. (skarżąca, cudzoziemka, strona), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na wykonywanie pracy. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 § 2 i 3 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz wniosła o: - zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji w terminie dwóch tygodni "od dnia uprawomocnienia się wyroku"; - orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności i owa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce w dniu 10 lipca 2018 r. Termin załatwienia sprawy został wyznaczony przez organ na 15 października 2018 r., a następnie został przedłużony do 7 stycznia 2019 r. Skarżąca wniosła do organu ponaglenie, a następnie drugie, w dniu 23 kwietnia 2019 r. Przyznała, że 22 marca 2019 r. złożone zostały do Wojewody dodatkowe dokumenty, celem uzupełnienia akt postępowania. Zatem termin do rozpoznania wniosku upłynął 22 kwietnia 2019 r. Organ pozostaje zatem w zwłoce. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, a dalej o oddalenie. Wskazała, że 10 lipca 2018 r. skarżąca - obywatelka [...], wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na wykonywanie pracy. Pismem z 10 lipca 2018 r. cudzoziemka została wezwana do uzupełnienia brakujących dokumentów. W piśmie znajdowała się informacja o terminie wydania decyzji w sprawie tj. do 15 października 2018 r. W dniu 12 lipca 2018 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta [...] Policji z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Następnie pismem z 8 listopada 2018 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji zgodnie z żądaniem strony. Termin załatwienia sprawy wyznaczono na 7 stycznia 2019 r. W dniu 29 października 2018 r. wpłynęło ponaglenie. W związku ze złożonym ponagleniem akta sprawy zostały przekazane do organu II instancji w oryginale, gdyż ze względu na ilość spraw i braki kadrowe nie było możliwe wykonanie kopii we wszystkich sprawach przekazywanych do organu II instancji. W dniu 23 kwietnia 2019 r. zostało złożone kolejne ponaglenie adresowane do organu II instancji, tj. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, natomiast w dniu 21 maja 2019r. skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody [...] w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Wojewoda wskazuje, że 12 czerwca 2019 r. wpłynęło postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] maja 2019 r. uznające ponaglenie za uzasadnione, wraz z aktami sprawy. W związku ze zwrotem akt administracyjnych, Wojewoda [...] w dniu [...] czerwca 2019 r. wydał decyzję. Organ podnosi, że wydanie decyzji przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność oznacza, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie zobowiązania do rozpoznania wniosku. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze, Wojewoda twierdzi, że w sprawie nie występuje rażąca forma bezczynności. Wszelkie opóźnienia oraz wydłużenie terminów oczekiwania na wydanie zezwoleń na pobyt cudzoziemców w urzędach wojewódzkich, w tym przed Wojewodą [...], związane jest z ciągle utrzymującym się wzrostem liczby wniosków składanych przez cudzoziemców i brakami kadrowymi, co z kolei jest konsekwencją wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, która wprowadziła liberalizację przepisów związanych z pobytem cudzoziemców w Polsce oraz sytuacji geopolitycznej i ekonomicznej w Europie, zwłaszcza na terytorium [...]. W 2018 r. do Wojewody [...] wpłynęło łącznie 67.554 wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt. Tylko w stosunku do roku 2016, w 2018 roku przyjęto aż o 50 % więcej wniosków o legalizację pobytu. Obecnie w Wydziale Spraw Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego realizowany jest plan wyjścia z zaległości i usprawnienia procedury wydawania zezwoleń w zakresie legalizacji pobytu. Jeśli chodzi o zasądzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej w związku z rażącą bezczynnością, to organ uznał żądanie za bezzasadne. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona - skarżący powinien wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżąca dopełniła wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając dwukrotnie ponaglenie, drugie pismo pochodzi z 23 kwietnia 2019 r. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 10 lipca 2018 r. i do dnia wniesienia skargi (21 maja 2019 r.) nie został rozpoznany. Decyzja Wojewody [...] o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej została wydana [...] czerwca 2019 r. W dniu wniesienia skargi upłynęły zatem wszelkie ustawowe terminy załatwienia sprawy wynikające z art. 35 k.p.a. Analizując terminy podjęcia poszczególnych czynności przez organ należy wskazać, że wniosek, który wpłynął w dniu 10 lipca 2018 r., zawierał braki. Organ w tym samym dniu wezwał skarżącą do jego uzupełnienia – poprzez złożenie dokumentów potwierdzających posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego ważnego na dzień wydania decyzji, dokumentu potwierdzającego posiadanie miejsca zamieszkania na terytorium RP – ważnego na dzień wydania decyzji, rozliczenia podatkowego wraz z potwierdzeniem złożenia w urzędzie skarbowym, zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach. W dniu 24 lipca 2018 r. cudzoziemka wniosła o przedłużenie terminu na dostarczenie brakujących dokumentów. W aktach znajduje się poświadczone za zgodność z oryginałem z dnia 5 października 2018 r. zaświadczenie z ZUS o zgłoszeniu do obowiązkowych ubezpieczeń strony oraz zaświadczenie, że mąż i dziecko zostali zgłoszeni do ubezpieczenia zdrowotnego od 23 lipca 2018 r. jako członkowie rodziny skarżącej. Załączono także oświadczenie pracodawcy. Organ ponownie w dniu 8 listopada 2018 r. skierował do skarżącej wezwanie, w którym wezwał do złożenia w terminie 7 dni dokumentów potwierdzających posiadanie aktualnego ubezpieczenia zdrowotnego ważnych co najmniej 6 miesięcy oraz nową informację starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego pracę. Jednocześnie wyznaczył termin wydania decyzji do 7 stycznia 2019 r. Skarżąca złożyła 29 listopada 2018 r. pismo, w którym ponownie prosiła o przedłużenie terminu na dostarczenie brakujących dokumentów. Jak wynika z akt skarżąca w dniu 29 października 2018 r. złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy przez Wojewodę. Akta sprawy zostały przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który postanowieniem z [...] maja 2019 r. uznał je za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do 27 sierpnia 2019 r. Z postanowienia wynika, że ponaglenie z aktami sprawy wpłynęło do Szefa Urzędu w dniu 16 listopada 2018 r. Oznacza to, że akta sprawy w związku z rozpatrywaniem ponaglenia znajdowały się w urzędzie Szefa Urzędu od 16 listopada 2018 r. do 12 czerwca 2019 r. (prezentata wpływu postanowienia Szefa Urzędu z 28 maja 2019 r. do Urzędu Wojewódzkiego). W dniu 23 kwietnia 2019 r. skarżąca złożyła ponowne ponaglenie na niezałatwienie sprawy. Skarżąca w tym czasie nie składała żadnych dokumentów, dopiero drogą elektroniczną przesłała dodatkowe dokumenty w dniu 18 czerwca 2019 r. W tym samym dniu organ wydał decyzję odmowną. W rozpoznawanej sprawie zatem organ pozostawał w bezczynności, bowiem w dniu wniesienia skargi do WSA w Warszawie (21 maja 2019 r.) wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP bezspornie nie był rozpoznany. Przekroczenie terminu rozpoznania sprawy wynikało m.in. z konieczności wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a następnie ponownego wezwania do nadesłania niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Przy czym skarżąca nie wykonywała wezwań w sposób skumulowany, lecz po każdym wezwaniu zwracała się do organu o przedłużenie terminu na złożenie brakujących dokumentów. W szczególności przekazane na koniec procedury dokumenty zostały złożone po kilku miesiącach od daty pisma wnioskującego o przedłużenie terminu (z 29 listopada 2018 r.). Analiza czynności skarżącej prowadzi do konkluzji, że nie współpracowała z organem, czym powodowała przedłużenie procedury. W szczególności złożenie po kilku miesiącach wymaganych dokumentów świadczy o pewnym lekceważeniu wymogów stawianych stronie inicjującej postępowanie administracyjne. Po otrzymaniu akt z rozpatrzonym ponagleniem oraz złożeniu przez cudzoziemkę dodatkowych informacji, organ natychmiast wydał decyzję, co nie wyłącza stanu bezczynności, który Sąd bada na datę wydania wyroku. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ dopuścił się bezczynności (pkt 2. sentencji wyroku) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku, jednakże wydanie w dniu [...] czerwca 2019 r. decyzji przez Wojewodę [...], a więc przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, czyni bezprzedmiotową skargę w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej. Tym samym postępowanie sądowe podlegało umorzeniu. Stąd też na podstawie art. 161 § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku. W przedmiotowej sprawie, jak wyżej wskazano, organ nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków w terminach wskazanych w k.p.a., jednak biorąc pod uwagę okres bezczynności organu, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 3. sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącej. W szczególności z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, kiedy przekroczenie terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i jest wyrazem nie dającego się usprawiedliwić świadomego lekceważenia przez organ zasady szybkości postępowania. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ podejmował działania sukcesywnie, jednakże postawa skarżącej uniemożliwiła szybkie zakończenie tego postępowania. Jakiekolwiek zobowiązania, które organ nakładał na skarżącą nie były wykonywane w zakreślonym terminie w pełnym zakresie. Cudzoziemka konsekwentnie wnosiła o przedłużanie terminu do złożenia dokumentów i tym samym uniemożliwiała organowi sprawne procedowanie. Skarżąca nie współdziałała z organem, gdyż przekazywane przez nią dokumenty nie wyczerpywały zakresu koniecznego do rozpoznania sprawy i wyznaczonego przez organ. Powodowało to konieczność ponownego jej wzywania do przedłożenia informacji, a wcześniej oczekiwania na dobrowolne wykonanie. Nie miała jednak wpływu na kwalifikację bezczynności jako nierażącej kwestia pozostawania akt sprawy w organie wyższego stopnia. Otóż zgodnie z art. 37 § 4 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Powyższa regulacja ma na celu zapewnienie pełnej realizacji zasady określonej w art. 12 k.p.a. Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego - zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. Przytoczona regulacja ma na celu nie tamowanie postępowania w sprawie głównej, aby postępowanie wpadkowe, jakim jest rozpoznanie ponaglenia, mogło toczyć się równolegle do sprawy głównej. Wyjaśnienia zatem Wojewody, że ze względu na trudną sytuację kadrową nie było możliwe wykonanie kopii akt w celu przekazania do organu wyższego stopnia pozostaje bez znaczenia dla kwalifikacji rażącego naruszenia prawa przy bezczynności organu. Sąd bowiem uznał, że postępowanie strony, brak współpracy w zakresie złożenia wymaganych do rozstrzygnięcia dokumentów, ciągłe wnioski o przedłużanie terminu i w konsekwencji bierność strony, wyklucza możliwość przypisania organowi cechy rażącego naruszenia prawa. "Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12 CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Zdaniem Sądu przeprowadzona wyżej analiza przebiegu postępowania nie daje podstaw do przyjęcia rażącego naruszenia prawa. Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny - art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił (art. 151 p.p.s.a.). Orzeczenie o tych środkach jest fakultatywne, tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim. Zastosowanie tych dodatkowych środków jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności. Głównym powodem bezczynności organu był brak współdziałania ze strony skarżącej. W realiach niniejszej sprawy funkcję represyjną i prewencyjną wobec organu w wystarczającym stopniu spełni instytucja zwrotu kosztów postępowania. Sąd orzekł o tych kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., na które to składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.